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一、主體合作方面主要問題梳理

（一）股權(quán)變更問題

在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行中，項(xiàng)目合作方之間股權(quán)進(jìn)行變更，主要有原社會(huì)資本方股權(quán)轉(zhuǎn)移給新社會(huì)資本或者項(xiàng)目合作方內(nèi)部股權(quán)的變更問題兩種情形。

原因分析及處理建議：造成上述問題的主要原因有項(xiàng)目融資需要，原社會(huì)資本由于自身原因不能繼續(xù)完成項(xiàng)目等原因。

對(duì)于此類問題的處理主要有以下兩種處理情況，（一）對(duì)于股權(quán)變更時(shí)點(diǎn)已經(jīng)滿足原PPP合同關(guān)于股權(quán)鎖定期的約定的情形，由項(xiàng)目相關(guān)方按照PPP合同約定進(jìn)行股權(quán)變更即可。（二）對(duì)于股權(quán)變更時(shí)點(diǎn)不能滿足原PPP項(xiàng)目合同關(guān)于“股權(quán)鎖定期”的約定，出于對(duì)項(xiàng)目能夠順利實(shí)施，保證項(xiàng)目最終成功落地等方面的考慮，項(xiàng)目公司在征得當(dāng)?shù)卣耐庀?，完善股?quán)變更相關(guān)工作流程，落實(shí)股權(quán)變更工作。

（二）項(xiàng)目績(jī)效管理問題

PPP項(xiàng)目履約過程中，由于政策變更等各方面的原因，導(dǎo)致項(xiàng)目績(jī)效管理工作也表現(xiàn)出來各種各樣的問題，具體可以分為以下三大類問題：

（1）績(jī)效指標(biāo)體系不具備可操作性

從PPP模式興起之初，績(jī)效考核指標(biāo)體系就是一直強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容，尤其是對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的評(píng)價(jià)。在財(cái)政部《財(cái)金[2020]13號(hào)》文件出臺(tái)之前，績(jī)效指標(biāo)體系沒有參考標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府對(duì)指標(biāo)的理解程度不一，制定的指標(biāo)的側(cè)重點(diǎn)各不相同。早期入庫(kù)項(xiàng)目的指標(biāo)設(shè)計(jì)更偏向于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的具體工作過程，背離了PPP模式的初衷，結(jié)果導(dǎo)致績(jī)效指標(biāo)體系在履約階段不具備可操作性。

（2）績(jī)效考核過程不嚴(yán)謹(jǐn)易誘發(fā)新問題

績(jī)效考核過程是對(duì)績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)用，績(jī)效考核的結(jié)果是作為政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的計(jì)算依據(jù)，是績(jī)效考核工作的重點(diǎn)。在項(xiàng)目履約階段，地方政府對(duì)待績(jī)效考核過程持有不同態(tài)度，大致可以分為以下兩類：

一是認(rèn)為績(jī)效考核就是一種形式。整個(gè)思維還是停留在“BT”模式的思維，項(xiàng)目建成且完成竣工驗(yàn)收就可以分期付款了。二是把績(jī)效考核當(dāng)作“減少財(cái)政支出的手段”，一定要在績(jī)效考核過程中扣分，減少項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

上述兩種態(tài)度都足以說明，政府與社會(huì)資本方僅僅將績(jī)效考核過程當(dāng)成實(shí)現(xiàn)各自“目的”的工具，這也引發(fā)PPP項(xiàng)目在履約階段的新問題，如考核過松難以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本方建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量的約束，考核過嚴(yán)容易導(dǎo)致社會(huì)資本方合理利益受損進(jìn)而或降低服務(wù)質(zhì)量，或退出合作。

（3）缺少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)

伴隨著時(shí)間的推移，在全面預(yù)算績(jī)效管理大的背景下，《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“《指引》或財(cái)金〔2020〕13號(hào)文”）的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了預(yù)算績(jī)效管理體系正式延伸至PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的要求，也為PPP項(xiàng)目如何開展績(jī)效管理指明了方向?！吨敢凡粌H僅要求對(duì)項(xiàng)目公司開展評(píng)價(jià)，也必須要對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展相關(guān)評(píng)價(jià)，目前PPP履約實(shí)務(wù)過程中缺少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。

造成以上問題的主要原因，一方面是國(guó)家政策變更，另一方面是缺少面對(duì)考核事宜的嚴(yán)肅性。

處理建議：關(guān)于績(jī)效指標(biāo)體系不具備可操作性、績(jī)效考核過程不嚴(yán)謹(jǐn)易誘發(fā)新問題建議從以下三方面進(jìn)行完善：（一）引入專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)。2021年4月出臺(tái)《財(cái)監(jiān)[2021]4號(hào)》文件，目的在于鼓勵(lì)和規(guī)范專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)參與財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程涉及工程行業(yè)、財(cái)務(wù)分析、法律法規(guī)等多項(xiàng)專業(yè)，同時(shí)遵循“專業(yè)的人做專業(yè)的事”的原則，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核更需要熟悉工程、財(cái)務(wù)、法律等行業(yè)的復(fù)合型專業(yè)機(jī)構(gòu)。（二）重新制定績(jī)效考核指標(biāo)體系。重新制定績(jī)效考核指標(biāo)體系是規(guī)范績(jī)效考核工作的基礎(chǔ)。雖然《財(cái)金[2020]13號(hào)》文件，明確發(fā)文日期之前已中標(biāo)的項(xiàng)目可以沿用采購(gòu)文件績(jī)效考核指標(biāo)體系，按照文件要求開展績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效監(jiān)控工作，然而，在實(shí)際績(jī)效考核工作中，沿用原指標(biāo)體系可能無法準(zhǔn)確衡量項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)情況，無法實(shí)現(xiàn)績(jī)效考核的目的，仍需要重新為項(xiàng)目量體裁衣，制定出符合項(xiàng)目自身特性的績(jī)效考核體系。（三）動(dòng)態(tài)調(diào)整績(jī)效考核體系。雖然建立了績(jī)效考核體系, 但考慮到項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)情況、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整或者其他客觀條件的變化, 原績(jī)效考核體系不能完全適用, 就需要通過履約管理對(duì)績(jī)效體系進(jìn)行適當(dāng)糾偏, 建立合理的調(diào)整機(jī)制, 既能平衡合作雙方的動(dòng)態(tài)的利益訴求, 又能確保項(xiàng)目能夠順利推進(jìn)。

關(guān)于缺少對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為處理此項(xiàng)問題需把握兩個(gè)原則：（一）按照政策要求，開展對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)工作；（二）鑒于對(duì)項(xiàng)目公司的考核一般是由實(shí)施機(jī)構(gòu)或?qū)嵤C(jī)構(gòu)委托的第三方咨詢開展，如若還是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)自己開展評(píng)價(jià)或者由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)委托的第三方機(jī)構(gòu)開展對(duì)象項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)，鑒于委托關(guān)系的評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果失去了其公允性。建議對(duì)項(xiàng)目公司的評(píng)價(jià)和實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)分開實(shí)施，或者由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門牽頭開展對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)工作。

（三）提前終止問題

雖然不希望提前終止行為發(fā)生，但事實(shí)上由于各方面原因，如社會(huì)資本方融資不到位，沒辦法及時(shí)開展項(xiàng)目建設(shè)工作，或者項(xiàng)目建設(shè)完成，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等各種原因，不得不得面臨項(xiàng)目或者合作的提前終止。

關(guān)于該項(xiàng)問題具體處理建議如下：理性面對(duì)PPP項(xiàng)目的提前終止，合作提前終止環(huán)節(jié)是雙方最容易扯皮和爭(zhēng)執(zhí)的環(huán)節(jié)，項(xiàng)目相關(guān)方應(yīng)嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)卣P(guān)于終止的相關(guān)流程及PPP合同關(guān)于終止補(bǔ)償金額計(jì)算方式方法開展具體終止工作。具體工作主要包含終止流程的開展、補(bǔ)償金的測(cè)算與支付以及終止協(xié)議的簽署等。鑒于該項(xiàng)工作的復(fù)雜性及專業(yè)性，也可根據(jù)項(xiàng)目復(fù)雜程度實(shí)時(shí)引入專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目雙方開展此項(xiàng)工作。

二、項(xiàng)目運(yùn)作方面主要問題梳理

（一）PPP項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容調(diào)整問題

理想狀態(tài)下，PPP項(xiàng)目的實(shí)施范圍是以審批通過的可行性研究報(bào)告的約定作為標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目按照合同的約定便能順利推進(jìn)。但是，在項(xiàng)目實(shí)際的履約過程中，由于項(xiàng)目前期策劃工作準(zhǔn)備不充分，政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、規(guī)劃調(diào)整、土地指標(biāo)不足等原因，致使實(shí)施方需要調(diào)整PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍。尤其是投資金額較大且具有多個(gè)子項(xiàng)目的綜合性項(xiàng)目，實(shí)施范圍可能與采購(gòu)文件發(fā)生巨大的變化。具體來講，主要有兩種情況，一是政府方基于進(jìn)一步完善項(xiàng)目功能考慮或由于政策變更需要等原因提出在原PPP項(xiàng)目范圍之外增加增補(bǔ)項(xiàng)目；二是，項(xiàng)目較大有多個(gè)子項(xiàng)目的綜合性項(xiàng)目，存在甩項(xiàng)問題。

造成以上問題的主要原因：前期策劃準(zhǔn)備工作不充分。

處理建議：從嚴(yán)實(shí)施項(xiàng)目可行性論證。在立項(xiàng)階段，政府主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告及其附件，包括但不限于選址意見書、土地預(yù)審意見等，論證項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容與范圍、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模，選址以及項(xiàng)目投資估算的科學(xué)性和合理性，確保項(xiàng)目履約時(shí)項(xiàng)目實(shí)施范圍不因前期工作不到位、不符合規(guī)劃、不滿足指標(biāo)等問題發(fā)生重大變化。對(duì)于因政府領(lǐng)導(dǎo)換屆、規(guī)劃調(diào)整等問題引起的實(shí)施內(nèi)容調(diào)整，由政府方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。

同時(shí)對(duì)于“增項(xiàng)”問題，因嚴(yán)格審核增加內(nèi)容是否和原項(xiàng)目相關(guān)，是否在原項(xiàng)目邊界內(nèi)進(jìn)行的增項(xiàng)，按照工程變更流程完善相應(yīng)手續(xù)。對(duì)于“甩項(xiàng)”問題，也要根據(jù)工程管理規(guī)范完善相關(guān)流程手續(xù)。同時(shí)不管是增項(xiàng)還是甩項(xiàng)問題，對(duì)于項(xiàng)目總投資超估算10%及以上，調(diào)整可研重新報(bào)送發(fā)改委審批，并根據(jù)重新審批過的可研調(diào)整兩評(píng)一案并同步財(cái)政部信息平臺(tái)庫(kù)。

（二）PPP項(xiàng)目超概問題

PPP項(xiàng)目超概算的現(xiàn)象在我國(guó)的PPP項(xiàng)目建設(shè)中是普遍存在的。只有少數(shù)的項(xiàng)目在結(jié)算的時(shí)候，實(shí)際造價(jià)低于或基本持平項(xiàng)目概算，而大多數(shù)工程都會(huì)不同程度地出現(xiàn)超概算現(xiàn)象。PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目周期長(zhǎng)，所需資金量大，且政府投資項(xiàng)目中大多為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如道路、橋梁、港口、機(jī)場(chǎng)、地鐵等。項(xiàng)目規(guī)模很大，投入的資金量少則數(shù)千萬，多則上百億，一般需要一年或幾年的時(shí)間才能建成。

造成以上問題的主要原因，一是前期工作準(zhǔn)備不夠充分；二是施工過程中各單位未盡責(zé)；三是由于PPP特殊性，在原有項(xiàng)目基礎(chǔ)上增加項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。

處理建議：從嚴(yán)審核項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段資料，并加強(qiáng)項(xiàng)目過程中設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位等相關(guān)單位過程控制。同時(shí)針對(duì)PPP項(xiàng)目特殊性，在項(xiàng)目實(shí)施過程中在項(xiàng)目邊界內(nèi)增加項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容導(dǎo)致項(xiàng)目超概問題，按照正常工程變更流程完善手續(xù)的同時(shí)也根據(jù)PPP相關(guān)政策完善項(xiàng)目流程，具體如下：在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下，建議項(xiàng)目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行，同時(shí)就PPP項(xiàng)目操作流程而言，假設(shè)原招標(biāo)采購(gòu)依然合規(guī)有效，則需要根據(jù)調(diào)整后的建設(shè)項(xiàng)目總投資，對(duì)原《實(shí)施方案》進(jìn)行調(diào)整并重新編制《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》，重新確定政府方支出責(zé)任，在財(cái)承論證重新批復(fù)后，合同雙方簽訂PPP項(xiàng)目補(bǔ)充協(xié)議。

（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)問題

（1）履約執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)問題

為加強(qiáng)PPP項(xiàng)目過程管理，確保PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)，在國(guó)家政策規(guī)則的基礎(chǔ)上，相關(guān)方商定了項(xiàng)目的管理制度和審批程序，包括按時(shí)、定期進(jìn)行資料的遞交、手續(xù)的辦理、項(xiàng)目的評(píng)估等多方面內(nèi)容，然而在實(shí)際實(shí)施過程中，由于各方對(duì)管理的細(xì)節(jié)工作不夠重視、缺乏執(zhí)行自覺性、政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)或相關(guān)負(fù)責(zé)人監(jiān)管不嚴(yán)等原因，仍然存在相關(guān)方未及時(shí)執(zhí)行制度的問題。

如項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期社會(huì)資本方股東股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序不完善，不及時(shí)履行政府審批手續(xù)；項(xiàng)目公司不及時(shí)提交運(yùn)營(yíng)期履約保函或提交保函不規(guī)范；對(duì)項(xiàng)目應(yīng)開展的中期評(píng)估不及時(shí)、不規(guī)范，或開展了也是“走過場(chǎng)”；項(xiàng)目公司未履行向行業(yè)主管部門和財(cái)政部門報(bào)送經(jīng)第三方審計(jì)的上一年度財(cái)務(wù)報(bào)告及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本說明資料的義務(wù)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況發(fā)生較大變化時(shí)，不及時(shí)在財(cái)政部綜合信息管理平臺(tái)上更新或變更相關(guān)信息等。

造成以上問題的主要原因，項(xiàng)目各方對(duì)管理的細(xì)節(jié)工作不夠重視、缺乏執(zhí)行自覺性、政府或?qū)嵤C(jī)構(gòu)或相關(guān)負(fù)責(zé)人監(jiān)管不嚴(yán)等。

處理建議：項(xiàng)目相關(guān)方應(yīng)重視契約精神、嚴(yán)格按照簽署合同履約。PPP項(xiàng)目實(shí)施過程嚴(yán)格規(guī)范管理是保證項(xiàng)目順利推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，重視管理細(xì)節(jié)是規(guī)范管理的應(yīng)有之義。資料報(bào)送、手續(xù)審批、項(xiàng)目評(píng)估、信息更新等細(xì)節(jié)工作雖不能對(duì)項(xiàng)目主體運(yùn)行產(chǎn)生即時(shí)的影響，但大量的細(xì)節(jié)問題終會(huì)成為項(xiàng)目順利實(shí)施的隱患，降低項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，或?qū)⒁鸺m紛。針對(duì)這些細(xì)節(jié)問題，可通過加強(qiáng)實(shí)施機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、加強(qiáng)項(xiàng)目公司自身監(jiān)管、加強(qiáng)政府部門的監(jiān)督等途徑督促相關(guān)方及時(shí)做好項(xiàng)目細(xì)節(jié)工作，嚴(yán)謹(jǐn)履約。

（2）部分項(xiàng)目公司不實(shí)際運(yùn)營(yíng)

部分社會(huì)資本方在項(xiàng)目建設(shè)期結(jié)束進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后不自己運(yùn)營(yíng)，而是與政府方或政府的國(guó)有公司簽訂委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議，不承擔(dān)或不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)責(zé)任。這顯然屬于將運(yùn)營(yíng)責(zé)任返包給政府方出資代表或指定第三方承擔(dān)的行為，該種行為有違前期方案及合同設(shè)計(jì)的初衷和項(xiàng)目前期設(shè)想存在較大出入。

處理建議：項(xiàng)目公司在征得實(shí)施機(jī)構(gòu)的同意下，可以對(duì)于自己不擅長(zhǎng)或者委托運(yùn)營(yíng)更節(jié)約運(yùn)營(yíng)成本的模塊外包給專業(yè)的運(yùn)維單位。但是，具體運(yùn)營(yíng)責(zé)任還是由項(xiàng)目公司承擔(dān)，項(xiàng)目公司關(guān)于運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量向?qū)嵤C(jī)構(gòu)承擔(dān)直接責(zé)任。項(xiàng)目公司通過合格的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出借此獲得項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)，同時(shí)項(xiàng)目監(jiān)督部門應(yīng)做好日常監(jiān)督管理工作。

（3）部分項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)

PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中存在產(chǎn)出不滿足PPP合同約定運(yùn)維標(biāo)準(zhǔn)。如某生態(tài)治理類項(xiàng)目中關(guān)于項(xiàng)目范圍內(nèi)草坪綠化，苗木修剪等維護(hù)不滿足PPP合同約定要求，項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中出現(xiàn)大量雜草、死樹、枯枝敗葉不及時(shí)處理等情況。

造成以上問題的主要原因，項(xiàng)目公司未嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目合同履約，同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)未嚴(yán)格盡到監(jiān)督職責(zé)。

處理建議：項(xiàng)目公司應(yīng)重視契約精神、嚴(yán)格按照簽署合同履約。項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期間應(yīng)嚴(yán)格按照合同要求進(jìn)行項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，摒棄“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的工程思維，加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期運(yùn)營(yíng)管理工作，保證運(yùn)營(yíng)維護(hù)質(zhì)量。通過合格的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)出借此獲得項(xiàng)目可用性服務(wù)費(fèi)及運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)，同時(shí)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)及監(jiān)督管理部門應(yīng)做好項(xiàng)目日常監(jiān)督管理工作。

（四）項(xiàng)目使用范圍變更問題

PPP項(xiàng)目使用范圍為廣大居民群眾提供公共基礎(chǔ)和公共服務(wù)類的項(xiàng)目，因此PPP項(xiàng)目的使用者從廣義上來講是廣大居民群眾，具體項(xiàng)目層面會(huì)根據(jù)項(xiàng)目情況有所不同。在項(xiàng)目具體實(shí)施過程中，由于某些方面的原因，存在有項(xiàng)目使用范圍變更的問題。

以某學(xué)校項(xiàng)目為例，如某市職業(yè)教育建設(shè)PPP項(xiàng)目，那么該項(xiàng)目的使用群體是該市職高教師及學(xué)生，若是因?yàn)楫?dāng)?shù)匾恍┨厥庠?，?dāng)?shù)卣芯繘Q定將該學(xué)校交給另外一所學(xué)校師生使用，在都是公益性質(zhì)的前提下也都是可以的。但是，如若將已經(jīng)建好的學(xué)校讓社會(huì)資本方拿去搞研學(xué)，做經(jīng)營(yíng)性收益，就有違PPP項(xiàng)目初衷且也是不合規(guī)的。對(duì)于此類項(xiàng)目項(xiàng)目公司僅僅也只是項(xiàng)目公司，為項(xiàng)目使用者（學(xué)校）提供好后勤保障服務(wù)即可，不可也不得越權(quán)參與到學(xué)校經(jīng)營(yíng)中去。

關(guān)于此類問題一般在前期項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段乃至PPP合同簽署階段均沒有相關(guān)約定，關(guān)于此類處理問題，南京卓遠(yuǎn)認(rèn)為應(yīng)把握三方面的原則：（一）項(xiàng)目使用范圍變更改不得改變項(xiàng)目本身的性質(zhì)；（二）如若改變項(xiàng)目性質(zhì)，項(xiàng)目有公共屬性變更為純商業(yè)性質(zhì)，那么不適合做PPP項(xiàng)目；（三）項(xiàng)目使用范圍（使用者）變更但不改變項(xiàng)目性質(zhì)，引起項(xiàng)目使用者付費(fèi)收入變更，需要進(jìn)一步考慮對(duì)項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任的影響。

鑒于對(duì)以上問題的分析及處理該類問題原則，關(guān)于該項(xiàng)問題具體處理建議如下：

項(xiàng)目使用范圍（使用者）作為項(xiàng)目最終建成后的使用范疇，對(duì)項(xiàng)目影響意義重大，所以項(xiàng)目前期決策準(zhǔn)備階段盡可能調(diào)研充分，非必要不得變更項(xiàng)目使用范圍（使用者）。但是如若必須變更項(xiàng)目使用者，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。具體分為兩大類，一是即使變更項(xiàng)目使用范圍（使用者），項(xiàng)目仍然滿足PPP適用范疇，此種情況在完善項(xiàng)目相關(guān)流程的基礎(chǔ)上同時(shí)考慮項(xiàng)目變更對(duì)財(cái)政支出責(zé)任的影響的情況下可以變更項(xiàng)目使用范圍（使用者）。二是項(xiàng)目變更使用范圍（使用者）后，項(xiàng)目不在PPP項(xiàng)目適用范圍內(nèi)，或者使用者群體為變?yōu)樗接谢?，則此類情況不得變更項(xiàng)目使用者。

三、外部影響方面主要問題梳理

（一）不可抗力影響問題

項(xiàng)目合作期內(nèi)如果發(fā)生不可抗力事件，對(duì)項(xiàng)目的影響是多方面的，比如工期、安全、質(zhì)量、投資等各個(gè)方面。本文重點(diǎn)對(duì)不可抗力對(duì)項(xiàng)目造成成本的影響進(jìn)行分析。

（1）不可抗力造成建設(shè)期成本增加

PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模較大，建設(shè)期較長(zhǎng)，在項(xiàng)目建設(shè)過程中若碰到不可抗力事件，如洪水、地震、瘟疫、戰(zhàn)爭(zhēng)等情況，勢(shì)必會(huì)對(duì)項(xiàng)目造成影響。以近三年新冠疫情的爆發(fā)，嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的正常實(shí)施，嚴(yán)重拉長(zhǎng)項(xiàng)目建設(shè)工期，勢(shì)必會(huì)造成建設(shè)期利息的增加，進(jìn)而會(huì)造成整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)投資的增加。

（2）不可抗力造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期成本增加

PPP運(yùn)營(yíng)期根據(jù)項(xiàng)目情況，運(yùn)營(yíng)期不盡相同。但是整體而言，PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期時(shí)間都較長(zhǎng)，短則數(shù)年長(zhǎng)則二十幾年，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)碰到不可抗力事件，勢(shì)必會(huì)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)造成影響，并會(huì)造成運(yùn)營(yíng)成本的增加。如去年河南暴雨事件，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目影響都非常大。

以某污水廠為例，因?yàn)橛炅窟^大，遠(yuǎn)超當(dāng)時(shí)項(xiàng)目管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，造成部分管網(wǎng)沖毀。為了盡快恢復(fù)項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，經(jīng)項(xiàng)目公司和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)商一致后，此處新建泵站。但是，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，泵站的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用要遠(yuǎn)超管網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)，進(jìn)而會(huì)造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本增加。

造成以上問題的主要原因，項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中發(fā)生自然環(huán)境及意外事故、社會(huì)環(huán)境巨大變化等不可抗力事件對(duì)項(xiàng)目造成的影響。

處理建議：關(guān)于不可抗力造成成本增加，不管是建設(shè)成本增加還是運(yùn)營(yíng)成本增加，本質(zhì)上來講都應(yīng)尊重合同約定，甲乙雙方合理共擔(dān)成本。具體來講，對(duì)于建設(shè)期增加成本屬于社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)部分，可記入項(xiàng)目總投資，納入可用性服務(wù)費(fèi)計(jì)算基數(shù)。對(duì)于運(yùn)營(yíng)期增加成本屬于社會(huì)資本方應(yīng)承擔(dān)部分，可記入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本，作為運(yùn)維績(jī)效服務(wù)費(fèi)計(jì)算基數(shù)。如若項(xiàng)目是以具體單價(jià)計(jì)算運(yùn)維服務(wù)費(fèi)，如水處理項(xiàng)目，記入運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)而調(diào)單價(jià)此種處理方法會(huì)比較麻煩，在甲乙雙方協(xié)商一致的情況下，也可單獨(dú)約定并簽署補(bǔ)充協(xié)議。

（二）政策法律變更風(fēng)險(xiǎn)問題

政策變化風(fēng)險(xiǎn)貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期，不僅是現(xiàn)在需要面對(duì)的問題，也是未來需要面對(duì)的問題。國(guó)家相關(guān)部委從2014年開始逐步出臺(tái)文件規(guī)范PPP項(xiàng)目的實(shí)施，由于還處于PPP模式推廣初期，相關(guān)政策法律還不完善，隨著PPP項(xiàng)目實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的積累，會(huì)出臺(tái)新的政策法律文件對(duì)以往的文件進(jìn)行補(bǔ)充或修正。對(duì)于進(jìn)入履約階段的項(xiàng)目，新的政策文件就意味著項(xiàng)目需要整改或者放棄實(shí)施。如2017年起，陸續(xù)發(fā)布的財(cái)金[2017]92號(hào)文和財(cái)金[2018]54號(hào)文及一些政府隱性債務(wù)、資管新規(guī)等政策，使得一些早期入庫(kù)的PPP項(xiàng)目的不滿足新的要求而被要求整改或清退出庫(kù)。政策調(diào)整導(dǎo)致政府與社會(huì)資本方要進(jìn)行重新談判，形成新一輪的博弈，特別是涉及影響投資收益的問題，短時(shí)間內(nèi)不會(huì)達(dá)成一致協(xié)議。PPP項(xiàng)目是屬于公益性的項(xiàng)目，長(zhǎng)期反復(fù)的談判引發(fā)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)停滯會(huì)帶來負(fù)面的社會(huì)影響。

造成以上問題的主要原因，國(guó)家、地方政策變更。

處理建議：在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于政策變更對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的影響，原則上不溯及既往，但是在不違背合同雙方根本利益且符合行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的情況下建議根據(jù)最新的政策予以調(diào)整和修改。如《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》(財(cái)金〔2020〕13號(hào)）的下發(fā)，對(duì)于原PPP項(xiàng)目合同指標(biāo)體系不能滿足《指引》要求的項(xiàng)目，在雙方友好協(xié)商的基礎(chǔ)上，可根據(jù)《指引》對(duì)原指標(biāo)體系進(jìn)行修改完善。

四、小結(jié)

通過上文的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，即使項(xiàng)目前期我們做了詳細(xì)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、合同管理、績(jī)效管理等工作，但是在項(xiàng)目履約過程中還是會(huì)發(fā)生各種各樣的履約問題。本文從項(xiàng)目主體合作、項(xiàng)目運(yùn)作、外部影響三個(gè)方面展開視角，選取各方面中的主要問題進(jìn)行分析。事實(shí)上，PPP項(xiàng)目在長(zhǎng)達(dá)10-30年的合作期內(nèi)會(huì)出現(xiàn)各式各樣的履約問題?？傮w來看，在PPP項(xiàng)目履約管理方面，要重視和加強(qiáng)前期論證、注重方案中風(fēng)險(xiǎn)方案在合作協(xié)議中的落實(shí)機(jī)制、提前預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的設(shè)計(jì)、合同管理、績(jī)效管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、動(dòng)態(tài)管理等多個(gè)方面的問題和能力建設(shè)，各方應(yīng)本著平等合作的態(tài)度、真做項(xiàng)目和做好項(xiàng)目的理念、互利共贏的目標(biāo)、使得廣大PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行。