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專項(xiàng)債不同于一般債，所對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目都要有收益，且收益當(dāng)可滿足償本付息的需要。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券、高速公路專項(xiàng)債券、軌道交通專項(xiàng)債券等不同類(lèi)型的專項(xiàng)債券，分別服務(wù)于不同的融資項(xiàng)目。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算管理體制，無(wú)論是何種類(lèi)型的專項(xiàng)債券，資金收支均在政府性基金預(yù)算中反映。
政府性基金預(yù)算收入的大部分來(lái)自土地收入。對(duì)于地方政府性基金預(yù)算來(lái)說(shuō)，就更是如此。2018年，地方政府性基金預(yù)算收入中，有91%來(lái)自土地收入。政府性基金按照要求實(shí)行?？顚Ｓ茫@樣，政府性基金預(yù)算中的各類(lèi)收入，都有對(duì)應(yīng)的支出，結(jié)余部分才可能被調(diào)劑使用。由政府性基金的結(jié)構(gòu)所決定，政府性基金支出的絕大部分資金來(lái)源還是要靠土地收入。這是政府性基金預(yù)算的實(shí)際情況。專項(xiàng)債券的還本付息支出同樣主要來(lái)自土地收入。專項(xiàng)債券還本付息支出主要靠土地收入的事實(shí)，并不足以判斷專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)就一定會(huì)發(fā)生。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債能否正常償本付息與土地市場(chǎng)狀況關(guān)系密切。房地產(chǎn)市場(chǎng)的走勢(shì)，在很大程度上決定了土地收入能否做到穩(wěn)定增長(zhǎng)。房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)健康發(fā)展，土地市場(chǎng)就會(huì)相對(duì)平穩(wěn)。近年來(lái)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入同比增長(zhǎng)情況如下：2016年為15.1%；2017年為40.7%；2018年為25%；2019年1-11月份為8.1%。土地收入波動(dòng)性較大，2017年高速增長(zhǎng)后，2018年已回落，2019年更進(jìn)一步回落。
為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展，基于各地情況不一，房地產(chǎn)調(diào)控實(shí)行“一城一策”，抓住了問(wèn)題的關(guān)鍵。在房地產(chǎn)市場(chǎng)下行壓力較大的今天，市場(chǎng)可能千變?nèi)f化，要把握住影響市場(chǎng)的各種因素難度較大。為防范化解風(fēng)險(xiǎn)，地方的土地儲(chǔ)備宜選擇更加保守的戰(zhàn)略。在“房住不炒”政策的主導(dǎo)下，房?jī)r(jià)急劇上漲幾無(wú)可能。在一般情況下，地方不能按照過(guò)去的土地收入增速來(lái)預(yù)測(cè)未來(lái)的土地收入。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債是專項(xiàng)債的主體，過(guò)高估計(jì)土地收入，很容易引發(fā)償債風(fēng)險(xiǎn)。
專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)防范化解不僅要對(duì)不同的專項(xiàng)債作分類(lèi)管理，而且要從具體項(xiàng)目抓起。同類(lèi)專項(xiàng)債因?yàn)轫?xiàng)目不同，風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)有較大差異。不同地段的土地儲(chǔ)備，就是典型例子。生地熟地在市場(chǎng)上的受歡迎程度，可以形成鮮明對(duì)比。成熟地段所儲(chǔ)備的土地，轉(zhuǎn)讓可能較為容易，且能維持較高價(jià)格。新開(kāi)發(fā)路段的土地，配套建設(shè)等有不確定性，交易的實(shí)現(xiàn)可能不是那么容易，能否按照預(yù)期目標(biāo)順利轉(zhuǎn)讓，有一定的不確定性。不同地方的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)就更是如此。
天下大事，必作于細(xì)，專項(xiàng)債的管理也是如此。所有專項(xiàng)債項(xiàng)目，都需要一一剖析，分析投入與產(chǎn)出。在此，需要區(qū)分存量項(xiàng)目專項(xiàng)債和增量項(xiàng)目專項(xiàng)債。存量項(xiàng)目是已經(jīng)在運(yùn)行的項(xiàng)目，在接受事實(shí)的同時(shí)，應(yīng)深入分析項(xiàng)目的收支是否發(fā)生變化，有無(wú)通過(guò)項(xiàng)目?jī)?yōu)化加以改善的可能。如項(xiàng)目運(yùn)行的結(jié)果是收不抵支，那么這就要及早作出安排。在具體項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)之上，對(duì)存量項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)價(jià)，并采取積極的風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施。而對(duì)于增量專項(xiàng)債項(xiàng)目，必須做好投資項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，通過(guò)嚴(yán)格的可行性評(píng)估的項(xiàng)目才能納入專項(xiàng)債融資行列。
適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要，房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)中的地位必將進(jìn)一步下降。順應(yīng)這一大趨勢(shì)，土地儲(chǔ)備債券在專項(xiàng)債券中的占比必須作相應(yīng)下調(diào)。專項(xiàng)債券的安排應(yīng)更多地與政策性強(qiáng)的可覆蓋成本的收益性項(xiàng)目對(duì)接，以充分發(fā)揮專項(xiàng)債促進(jìn)公共政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的功能。專項(xiàng)債券融資屬于債務(wù)融資，和股權(quán)融資最大的不同是，需要償本付息。因此，專項(xiàng)債融資充當(dāng)項(xiàng)目資本金必須嚴(yán)格控制，否則項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)就可能不合理，杠桿率過(guò)高，項(xiàng)目本息支出負(fù)擔(dān)過(guò)重，最終導(dǎo)致項(xiàng)目不可能持續(xù)，帶來(lái)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債券與一般債券融資所支持的項(xiàng)目性質(zhì)上有很大差異。為了防范這樣的風(fēng)險(xiǎn)，不能產(chǎn)生收益或收益不足以償付本息的項(xiàng)目只能走一般債券融資之路或由一般公共預(yù)算安排資金。
在特定時(shí)期，專項(xiàng)債限額管理有其合理性。各地專項(xiàng)債限額的設(shè)定除了考慮地方資金需求外，應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估地方的償債能力。專項(xiàng)債需要償本付息，不能履行償本付息義務(wù)的地方資金需求應(yīng)通過(guò)其他方式滿足，否則專項(xiàng)債就和一般預(yù)算資金沒(méi)有什么差別，且可能引發(fā)地方債風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估既要看現(xiàn)有債務(wù)的存量和未來(lái)本息支付情況這類(lèi)絕對(duì)指標(biāo)，還要分析相對(duì)指標(biāo)。債務(wù)規(guī)模越大，不等于風(fēng)險(xiǎn)就越大。相反，有的地方債務(wù)規(guī)模不大，但償債能力很弱，即使債務(wù)負(fù)擔(dān)率看上去很輕，這樣的地方也不適合多配給專項(xiàng)債限額。專項(xiàng)債限額管理不僅僅要看債務(wù)總量，而且還要注意債券期限結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。原則上，專項(xiàng)債券的期限應(yīng)與項(xiàng)目的現(xiàn)金流銜接好。
專項(xiàng)債限額的配給不是撒胡椒面，更不是地方有資金需求就要有供給。專項(xiàng)債管理應(yīng)盡可能做到專業(yè)。專項(xiàng)債管理的專業(yè)化，是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)中不可或缺的一部分。只有專業(yè)化管理，專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)防范化解才能真正到位，財(cái)政在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的地位和作用才能得到真正的凸顯。
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