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投資后評價“345體系” 助力改革實效“回頭看”,附《國家發(fā)展改革委重大項目后評價管理辦法》
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作者/徐佳麗、黃飛翔、盛江靈

 

 

 

 

8月14日,國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委重大項目后評價管理辦法》(以下簡稱“《辦法》”),旨在健全重大項目后評價制度,規(guī)范項目后評價工作,提高投資決策水平和投資效益,建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠(yuǎn)性重大項目建設(shè)長效機(jī)制,加強政府和企業(yè)投資項目全生命周期管理。

保障重大項目是城市國企服務(wù)城市及國家戰(zhàn)略,引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)之一,《辦法》的出臺映射了近年來廣泛開展的投資項目后評價,作為完善投資全過程監(jiān)督管理機(jī)制的重要一環(huán),正逐步制度化,常態(tài)化。與此同時,隨著城市國企改革步入新階段以及復(fù)雜的宏觀環(huán)境,當(dāng)前的項目投資后評價將更側(cè)重新領(lǐng)域,引入新方法,注重在政策層面、制度層面和決策層面的成果應(yīng)用。

面對新的挑戰(zhàn),南京卓遠(yuǎn)結(jié)合業(yè)務(wù)實踐,總結(jié)提出了“345”投后評價體系,通過明晰三種類型資產(chǎn),實施四個評價步驟,開展五個方面的評價,助力城市國企利用投資后評價抓手,實現(xiàn)“回頭看”,補短板,查漏洞,“向前看”,開新局,強競爭。

 

 

 

(一)當(dāng)前城市國企投資過程出現(xiàn)的問題

 

城市國企投資項目主要分為股權(quán)投資、固定資產(chǎn)投資、交易性金融資產(chǎn)投資三大類別,我們發(fā)現(xiàn)城市國企在投資全過程中普遍變存在一些共性問題

投前階段

存在投資前必要性及可行性論證不充分,市場綜合效益摸底不準(zhǔn)確、流于形式;盡調(diào)不全面,更多關(guān)注的是財務(wù)盡調(diào)和法律盡調(diào),多數(shù)缺乏詳盡的行業(yè)/產(chǎn)業(yè)盡調(diào),從而導(dǎo)致較為樂觀的前景判斷,比如某城市國企在攪拌站建設(shè)的可研報告中對混凝土產(chǎn)業(yè)行業(yè)收益率測算為20%,遠(yuǎn)高于行業(yè)11%的毛利率,明顯對于收益預(yù)判過于樂觀,不符合行業(yè)實際規(guī)律。

投中階段

部分企業(yè)存在投資談判/投資協(xié)議/合作合同簽訂時未能形成有效的利益保護(hù)機(jī)制,如動態(tài)的利益分配方案、利益糾紛解決方案等,如某城市國企通過設(shè)備租賃的方式與外部企業(yè)展開合作,并約定提取固定收益方式獲得收入,但在實際運營過程中產(chǎn)品價格波動較大,固定收益的方式也未層考慮設(shè)備折舊等成本,從而導(dǎo)致該項目投資入不敷出,又因合同短期無法改變現(xiàn)狀;未能建立有效的風(fēng)險管理體系及相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施等問題。

投后階段

存在激勵機(jī)制、容錯機(jī)制缺失,導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新性、積極性不足,特別是當(dāng)前一些創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè),國有企業(yè)過于保守,論證與審批周期較長,從而錯失良機(jī);投后監(jiān)管不到位,對企業(yè)的了解僅來源于財務(wù)報告;退出方式較為單一等問題。

當(dāng)然,不同類別的投資項目同時存在一些較為個性化的問題,特別在投中階段,由于運營方式以及對城市國企的專業(yè)化、市場化要求的不同,差異化更為明顯;

固定資產(chǎn)投資容易出現(xiàn)項目與既定的可研/工程計劃出現(xiàn)變化,卻未能執(zhí)行相關(guān)的程序或企業(yè)并未有相關(guān)的制度規(guī)定,導(dǎo)致各方難以達(dá)成共識。

股權(quán)直投則多因行業(yè)趨勢、政策環(huán)境、技術(shù)場景等變化較快,城市國企未能建立相應(yīng)的應(yīng)對措施而導(dǎo)致機(jī)會的流失、資產(chǎn)的損失。

同時,部分項目可能出于政府任務(wù)、城市發(fā)展需求等進(jìn)行股權(quán)投資,當(dāng)歷史任務(wù)已經(jīng)完成時,標(biāo)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算或轉(zhuǎn)型,但城市國企卻未能及時處置。

基金投資由于市場化、專業(yè)化程度更高,也成為潛在問題最多的投資方式。如通過基金對外投資過程中與組建時的投資定位偏移,從而導(dǎo)致服務(wù)主業(yè)、政府需求與市場化之間失衡;投資效率較低,而造成資金沉淀;對子基金/所投項目的穿透式管理不到位,管理方式較為單一;未能建立完善有效的風(fēng)險識別制度體系、風(fēng)險預(yù)警監(jiān)測、風(fēng)險應(yīng)對處置和報告等機(jī)制等問題。

圖1:城市國企在投資過程中常見問題

 

(二)投資后評價的三大核心價值

 

投資后評價作為投資全過程閉環(huán)管理的重要一環(huán),通過搭建上下貫通、內(nèi)外協(xié)同的組織體系,使投資后評價對投前決策、投中管理實現(xiàn)有力支撐。

 

1

提升與優(yōu)化投前決策水平

 

投資決策是項目投資的重要環(huán)節(jié),涉及資金的分配、風(fēng)險的承擔(dān)以及未來的收益。

一方面城投企業(yè)通過投資全過程評價,總結(jié)同類項目的經(jīng)驗教訓(xùn),減少新投資項目重蹈覆轍;另一方面,通過后評價建議,城投企業(yè)可以及時完善和調(diào)整相關(guān)方針、政策和程序,使得投前依據(jù)完備。

如在對某商業(yè)資產(chǎn)管理公司進(jìn)行后評價過程中,我們發(fā)現(xiàn)其在投前程序不完整、可研論證缺失產(chǎn)業(yè)發(fā)展及政策環(huán)境分析,導(dǎo)致后續(xù)周圍建設(shè)環(huán)境變化,影響項目收益,針對此后的新投項目,該公司不僅聘請了專業(yè)第三方編寫可研報告,還邀請了多名行業(yè)專家對可研報告再次評審。

 

2

倒逼企業(yè)制度與流程完善

 

投資后評價過程中不僅關(guān)注投資項目的經(jīng)濟(jì)效益,還關(guān)注投資過程中是否存在制度上的漏洞和流程上的不足。

通過投資后評價,企業(yè)可以發(fā)現(xiàn)自身在投資決策、資金管理、風(fēng)險控制等方面的不足,從而促使企業(yè)審視和完善自身的制度和流程。

這樣,企業(yè)就能夠建立起更加科學(xué)、合理的投資管理體系,提高投資活動的規(guī)范性和透明度,減少投資風(fēng)險,保護(hù)投資者的權(quán)益。比如中部省會城市某基金公司,通過投資后評價發(fā)現(xiàn)在基金投資過程缺乏風(fēng)險分類體系與相應(yīng)的應(yīng)對措施,從而導(dǎo)致對于所投項目管理過程中項目層出現(xiàn)較大風(fēng)險卻未能及時處理而導(dǎo)致投資資金的損失。

 

3

開展投后追責(zé)與激勵重要依據(jù)

 

投資后評價的結(jié)果不僅是對投資項目本身的評價,也是對投資決策者和執(zhí)行者的評價。

當(dāng)前諸多地方國資均將投資效益納入對城市國企以及相關(guān)人員績效考核指標(biāo)體系之中,并逐步在完善容錯與追責(zé)機(jī)制,投后評價的實施則是開展投后追責(zé)與激勵的重要依據(jù)。

通過對投資項目的成功與失敗進(jìn)行深入剖析,可以明確投資決策者和執(zhí)行者在投資過程中的責(zé)任和貢獻(xiàn),激勵優(yōu)秀的投資決策者和執(zhí)行者繼續(xù)努力,對存在違規(guī)經(jīng)營的人員進(jìn)行問責(zé)和糾正,對由于政策、市場環(huán)境變化等不可抗力因素導(dǎo)致的投資失敗適配合適的容錯機(jī)制。

 

(三)項目投資后評價的“345”體系

 

為回歸后評價核心價值,發(fā)揮后評價應(yīng)有作用,南京卓遠(yuǎn)提出了投資后評價“345”工作體系,即:

3類型:固定資產(chǎn)、長期股權(quán)、交易性金融資產(chǎn)。

4步驟:分類評價、投資全過程梳理、項目成功度評價、評價結(jié)果運用建議。

5評價:項目投資全過程評價、項目實施效果評價、項目可持續(xù)能力評價、投資管理能力綜合評定、總結(jié)經(jīng)驗和改進(jìn)建議。

1、項目投資全過程評價

項目投資全過程評價主要包含論證決策階段評價、投資執(zhí)行過程評價。在論證決策階段的評價中,主要關(guān)注以下幾個問題:項目決策的制定是否具有科學(xué)性?項目決策流程是否合規(guī)?項目投資決策期的交易行為是否具有公平性?

因此,在投資執(zhí)行過程的評價中,一是主要關(guān)注投資項目的履約執(zhí)行情況。其中,包括投資進(jìn)度、財務(wù)管理、項目管理等是否按計劃執(zhí)行。

二是關(guān)注評價項目投資核算等是否符合要求。但基于不同類型的投資項目,在實施環(huán)節(jié)的評價內(nèi)容會有不同的側(cè)重。因此在實施階段及項目完成階段的評價時會按照投資項目的特性,進(jìn)行分類評價。固定資產(chǎn)類項目將重點關(guān)注建設(shè)周期和資產(chǎn)的運營情況,股權(quán)類項目重點關(guān)注投資企業(yè)的經(jīng)營情況,基金類項目重點關(guān)注基金管理質(zhì)效情況。

項目決策的制定是否具有科學(xué)性?項目決策流程是否合規(guī)?項目投資決策期的交易行為是否具有公平性?

圖2 論證決策階段評價思路

 

圖3  投資執(zhí)行過程評價思路

 

2、項目實施效果評價

項目實施效果評價包括項目財務(wù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價、社會影響情況評價(社會效益、生態(tài)效益)以及投資估算等是否符合要求等。實施效果評價并非以財務(wù)效益的高低論英雄,也不僅僅以簡單、標(biāo)準(zhǔn)化的社會效益指標(biāo)來評定,特別是股權(quán)投資項目,其投資目標(biāo)更為豐富,差異化也更為突出。

在實踐過程中,許多企業(yè)簡單采用明確且更容易量化的財務(wù)指標(biāo)進(jìn)行評價,且將其作為一票否決的主要考量因素。但城市國企相較于民營企業(yè),其投資活動有更多的驅(qū)動因素,特別是承擔(dān)了部分政府任務(wù),如產(chǎn)業(yè)鏈布局、引導(dǎo)社會資本投資、重大項目投資(招引)、人才引進(jìn)等。

因此,對實施效果進(jìn)行評價的時候,不能以項目本身孤立審視,而忽略于其對集團(tuán)、地方政府、產(chǎn)業(yè)等合力的貢獻(xiàn),要根據(jù)其投資目標(biāo)靈活調(diào)整效果評價指標(biāo)與權(quán)重。如政府產(chǎn)業(yè)基金,往往以產(chǎn)業(yè)鏈塑造、資金引入為目標(biāo),因此要加入財政放大倍數(shù)、返投比例等指標(biāo),并加大社會效益指標(biāo)權(quán)重。再比如保障房投資項目,以社會公共服務(wù)為主要目標(biāo),實施效果要考量對地方經(jīng)濟(jì)、人才的貢獻(xiàn)程度。

3、項目可持續(xù)能力評價

項目可持續(xù)能力評價主要根據(jù)項目現(xiàn)狀,從企業(yè)內(nèi)部和外部因素等方面,評價項目在可預(yù)測經(jīng)營期間的持續(xù)發(fā)展能力。分析企業(yè)目前面臨及將來可能面臨的風(fēng)險,并分析風(fēng)險產(chǎn)生的原因和企業(yè)的對策。外部環(huán)境分析具有其共性,主要是通過結(jié)合當(dāng)前宏觀環(huán)境和行業(yè)發(fā)展趨勢,評價項目發(fā)展是否具有的發(fā)展?jié)摿?抗風(fēng)險能力。可以從國家、行業(yè)、區(qū)域等層面對項目所具備的外部影響因素進(jìn)行評價。評價內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境等方面。

圖4 項目外部環(huán)境因素分析思路

 

在項目內(nèi)部環(huán)境分析方面,主要評價項目的財務(wù)狀況、技術(shù)水平、管理體制與激勵機(jī)制,以及產(chǎn)品核心競爭能力等。但由于不同項目具有不同的特性,在具體評價時會區(qū)分其側(cè)重內(nèi)容,同時也將考量項目所處的階段。

例如,在對長期股權(quán)投資項目進(jìn)行評價時,主要是從內(nèi)部管理、業(yè)務(wù)發(fā)展及企業(yè)自身是否具備核心競爭優(yōu)勢等方面,綜合分析企業(yè)是否具備內(nèi)生的可持續(xù)性??蓮钠髽I(yè)的財務(wù)管理、公司管理、業(yè)務(wù)發(fā)展、技術(shù)應(yīng)用與創(chuàng)新等方面進(jìn)行綜合性評估,評價內(nèi)容涉及公司經(jīng)營目標(biāo)的合理性與可實現(xiàn)性、經(jīng)營策略、資源整合能力以及經(jīng)營效益等;

對于固定資產(chǎn)投資項目,尤其是含有基建、民生保障類的項目。考慮該類項目具有較強的公益性質(zhì),因此,對其進(jìn)行評價時,一是關(guān)注項目的實體工程的維護(hù)情況,運營階段中項目有效產(chǎn)出或社會服務(wù)供給質(zhì)量是否能滿足公眾需求,是否能達(dá)到體現(xiàn)社會性效益的投資目標(biāo)。二是還要關(guān)注項目公司在存續(xù)期間可實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益與成本控制方面的情況,評價項目自身是否擁有較強造血能力,是否能滿足項目在運營階段中實現(xiàn)長效運營。

而基金投資由于投資期限較短通常不進(jìn)行可持續(xù)性評價。

圖5 項目內(nèi)部環(huán)境因素分析思路

在進(jìn)行上述的內(nèi)外部環(huán)境分析后,可以在此基礎(chǔ)上運用層次分析法對關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行綜合分析并產(chǎn)生定量權(quán)重結(jié)果,為項目后續(xù)調(diào)整規(guī)劃和策略提供數(shù)據(jù)支持,將權(quán)重較高的關(guān)鍵性指標(biāo)與實際情況相比較,為后續(xù)的綜合評價奠定基礎(chǔ)。

 

圖6 可持續(xù)性評價分析的邏輯框架

 

4、投資管理能力綜合評定

結(jié)合被評價項目的特性以及實際情況,針對各項目制定相應(yīng)的投資能力綜合評價指標(biāo)體系。

表1 項目投資管理能力綜合評價指標(biāo)體系樣例

5、總結(jié)經(jīng)驗和改進(jìn)建議

評價工作不僅僅是前后的數(shù)據(jù)對比,簡單的將前面開展的工作畫上完整句號就完結(jié),而是要通過對項目實施過程和投資效果分析進(jìn)行總結(jié),明確經(jīng)驗和問題,并就呈現(xiàn)出來的問題從改進(jìn)投資項目管理、提高投資效益出發(fā),提出相應(yīng)的解決方案和建議。如果不能全面、客觀地認(rèn)識被評項目,不能提綱挈領(lǐng)地抓住重點,不能以工作回顧助益修正未來工作的方向,則后評價就失去了它的核心價值。

附件:《國家發(fā)展改革委重大項目后評價管理辦法》

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