當前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 
來源：南京卓遠
作者：李學樂 吳健 閆家廠
從疫情下“史上最長”公路免費
看高速公路的行業(yè)重構與發(fā)展建議
為給被新冠疫情打亂的經(jīng)濟節(jié)奏重新按下“啟動鍵”，交通運輸部在兩次延長免收小型客車收費公路通行費后，再次出臺通行費免費政策，從2020年2月17日0時起，至疫情防控工作結束，全國依法通行收費公路的所有車輛免收通行費，這次“史上最長”公路免費政策一出，真是幾家歡喜幾家愁，雖說首當其沖的是高速公路公司，但如果我們站在更高的視角，就會發(fā)現(xiàn)這不僅僅是公司疫情后“活法”的問題，還折射出掩蓋在“免費”政策下，高速公路這類具有準公益性的行業(yè)在城市供給側改革新常態(tài)下面臨的發(fā)展困境。
一、疫情下“免費的午餐”
事實上，高速公路通行費免費政策由來已久，根據(jù)國務院《關于批轉交通運輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費實施方案的通知》（國發(fā)【2012】37號），春節(jié)、國慶節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)四個法定節(jié)假日對7座以下（含7座）載客車輛免收通行費。而本次備受關注的原因在于受疫情影響，交通運輸部共延長了三次，第一次是從2020年1月24日00:00開始到1月30日結束，第二次又將免收期限延長至2月8日24時，也就是說之前已經(jīng)對高速公路的通行費免收了16天，相較于以往年度多出了9天，只不過這兩次免收針對的都是小型客車，而此次將免收通行費的對象進一步擴大，涵蓋了所有客車、貨車、特種車輛等，且具體截止時間也未公布，要“至疫情防控工作結束”，屆時另行通知。這種多頻次、長時間的通行費免收政策在我國公路史上也實屬罕見。
高速公路通行費免費政策的實施有利于緩解疫情防控對物流及企業(yè)復工造成的困境，這是毋庸置疑的。這也可以從逐年增長的重大節(jié)假日小型客車通行減免情況得到印證。而維持在10%左右的通行費收入增長水平也在一定程度上說明，高速公路公司，尤其是那些擁有優(yōu)質資產(chǎn)的公司，雖然會受到影響，但受益于經(jīng)濟環(huán)境，還是擁有較強的風險防御能力的。那么我們從長遠來看，回歸公路免費政策的本質，不禁要反問天下真的有免費的午餐嗎？為何高速公路這類貼近民生的行業(yè)可以推行？
圖2 收費公路通行費收入情況（單位：億元）
數(shù)據(jù)來源：交通運輸部統(tǒng)計公報
二、“免費”的深度與效率的缺失
公路免費政策自從2012年出臺至今已有8年左右的時間，帶來的裨益不勝枚舉，如在當時刺激內需、拉動消費的大背景下，通過免費政策帶動旅游與服務業(yè)，政策效果明顯，但近年隨著時代的變遷、經(jīng)濟的快速發(fā)展，政策推行也帶來了一些問題，如節(jié)假日期間已成常態(tài)的“龜速公路”，而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)不僅衍生安全維護成本，造成經(jīng)濟損失，也會影響國家及各省市形象，讓人顧慮。
從本質上來看，這“免”與“不免”的拉鋸戰(zhàn)，不是“免費”政策廣度的問題，而要是在評估經(jīng)濟效益與效率損失的基礎上設計“免費”政策深度的問題，可以具體拆解為兩個問題：
Q1
既要體現(xiàn)公平，又要兼顧效率，“免費”的蛋糕要如何切？
從經(jīng)濟效益來看，“免費”政策其實是一個再分配的問題，因為這邊“直接惠及廣大民眾”推行節(jié)假日免費通行，那邊自然也可以通過適當延長收費年限等方式補償相關受損利益方，根據(jù)《收費公路管理條例》，“國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過適當延長收費年限等方式予以補償”。而延時收費不過是通過期限錯配將節(jié)假日對出行者的免費成本轉嫁給了平時出行者而已。而且目前重大節(jié)假日的通行免費針對的對象僅為7座以下（含7座）載客車輛，那么8座及8座以上的載客汽車及各類貨車和客貨兩用車這些沒有享受免費政策的出行者的利益又要如何考慮呢？
這些問題的出現(xiàn)與收費制度的安排密切相關。當初公路免費政策出臺的初衷在于降低物流成本，刺激消費，而目前根據(jù)十九大報告，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，也就是說發(fā)展應由總量思維轉向結構性思維，因此，我們認為高速公路這個具有準公益屬性的行業(yè)，尤其是免費收費的制度安排上，也要與時俱進，以高質量發(fā)展為指導，推動結構性改革工作。具體建議如下：
1、立足價格統(tǒng)籌“免收通行費”制度安排，推動效率變革。按照經(jīng)濟學的供需規(guī)律，節(jié)假日高速公路客流量上升，那么高速公路應該漲價，但是作為一項惠及民生的福利政策，其并不具備完全市場化的基礎。借鑒國際經(jīng)驗，也許通過收取擁堵費這樣價格發(fā)現(xiàn)機制的設計，使其與重大節(jié)假日的“免收通行費”的制度安排相匹配，是一個減少效率損失的較好選擇。目前已有部分中心城市開始對收取擁堵費的方案進行籌劃。尤其對于公路經(jīng)常擁堵的路段，還可以借鑒美國高承載道的做法，根據(jù)擁堵程度調整上浮的收費標準，讓出行者能夠結合自身的能力自我選擇通行路徑。而且目前隨著智慧公路的推行，我國也初步擁有了實施這項機制的技術基礎。這從國務院辦公廳《關于深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站實施方案》要求中看出一些趨勢，取消的是省界收費站，但卻通過以智慧信息監(jiān)測為基礎的技術的應用，構建新型收費體系，來提升運行效率。
表1 客車流量情況
注：數(shù)據(jù)來源交通運輸部
2、依據(jù)城市發(fā)展成熟情況，分類分層施策。鑒于高速公路行業(yè)具有一定的公益性，目前整體收支缺口較大，如2018年收費公路通行費收入為5552.4億元，支出總額為9621.8億元，收支缺口達到4069.4億元，比2017年增長了42.9億元，而不同的城市，由于經(jīng)濟發(fā)展成熟水平不一致，收支缺口存在分化現(xiàn)象。但需要政府提供資金或政策支持已成為高速公路公司的常態(tài)。而今年受“史上最長”公路免費政策影響，主要以通行費收入作為收入來源的高速公路公司短期內將遭受無收入的困境，預計償還債務本金及利息，公路養(yǎng)護以及其它維持正常運營的“剛性”支出將主要依靠融資及政府的補貼支持。通過對比各省市財政一般預算收入，我們發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)的一般公共預算水平較低，如貴州、云南、青海、甘肅等，這也在一定程度上反映這些省份對補貼的支持能力可能相對較弱。而且不同的城市由于歷史、發(fā)展階段以及地緣等因素，高速公路對城市發(fā)展的價值創(chuàng)造模式也會有所不同，因而對于公路免費政策的實施，最好還是要分類分層逐步推進。
圖3 各省市2018年一般公共預算收入（億元）
注：數(shù)據(jù)來源國家統(tǒng)計局
Q2
“免費”過后，高速公路要怎樣健康的“活著”？
在疫情下，高速公路單一的業(yè)務結構模式受到了較大的考驗。如寧滬高速，收費公路通行費收入就占據(jù)了集團總營業(yè)收入的78%，還有山東高速，有超過96%的營業(yè)收入來源于山東、湖南等四省的收費路橋業(yè)務。而且未來隨著“八縱八橫”高鐵網(wǎng)的建成與普及，高速公路公司獲取客運收入的能力可能也會進一步弱化，而如果仍然按照傳統(tǒng)的模式，受政策影響較大，且面臨的化解債務的風險也較大，那么高速公路公司要如何健康的“活著”？我們認為高速公路公司，要推進市場化改革，實現(xiàn)向“投資端”的轉型，如河南、山西等省份也在相關改革文件中，明確提出交投集團要探索推進股權多元化改革等要求。具體建議如下：
1、結合內外部優(yōu)勢，明確定位，選擇轉型策略。在實踐中，我們發(fā)現(xiàn)高速公路公司的轉型方向主要包括兩種，一是山西的“大交控”模式，即組建山西交通控股集團有限公司，將多條高速公路、多家交通企業(yè)進行整合，通過統(tǒng)貸統(tǒng)還，化解債務風險，并通過成立高速公路分公司，強化企業(yè)的競爭力。二是跨界并購模式。通過業(yè)務拓展，提升企業(yè)市場競爭力。如湖北楚天高速通過收購ODM領域的龍頭企業(yè)—三木智能，擴展公司業(yè)務，并引入員工持股計劃，激發(fā)企業(yè)活力。對此，高速公路公司要依據(jù)自身能力及資源稟賦優(yōu)勢情況，選擇適宜的轉型策略，兩種模式的推進都需要不同的“生態(tài)土壤”，如“大交控”模式主要依賴政府的支持力度，若是加碼“國有資本投資公司”試點，則成功概率也會更高。
2、為應對外界不確定性風險，企業(yè)要借助數(shù)字化組織做好應急準備。這次新冠疫情就是一個“試金石”，部分現(xiàn)金流短缺的高速公路公司受影響波及的程度也比較大。要加強企業(yè)的抗風險能力，除了業(yè)務優(yōu)化以外，還要加強組織架構的優(yōu)化，提升組織的管理效率。在當下，則可以借助數(shù)字化轉型趨勢，將數(shù)字化轉型理念嵌入公司的組織管理之中，加強風險預警機制的構建，做好應急準備。