當(dāng)前位置 ： 首頁(yè) 》新聞咨詢(xún)訊 》行業(yè)資訊 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
“城投類(lèi)企業(yè)”的發(fā)展起源于上世紀(jì)90年代，是我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的一項(xiàng)特殊產(chǎn)物：在政府投融資體制改革與分稅制改革背景下誕生和成長(zhǎng)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷發(fā)展壯大。金融行業(yè)內(nèi)所謂的“城投信仰”盛行不衰，“讀懂了城投,就讀懂了中國(guó)經(jīng)濟(jì)。”
近年來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的不斷變化，城投的職責(zé)使命與運(yùn)行方式均面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的激烈探討，其中最大的討論焦點(diǎn)就是如何對(duì)城投曾擔(dān)負(fù)的政府投融資職能進(jìn)行改革。在一系列相關(guān)政策文件的持續(xù)強(qiáng)調(diào)下，曾經(jīng)的政府融資平臺(tái)似乎已到了該退出歷史舞臺(tái)的時(shí)刻，地方政府與城投公司長(zhǎng)久以來(lái)相濡以沫的“緣分”在新形勢(shì)下必須被重新定義。政企分離勢(shì)在必行，以往“亦官亦商”的城投如今無(wú)法再回避市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的話題。
目前來(lái)看，國(guó)內(nèi)城投類(lèi)企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀大概呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：非發(fā)達(dá)地區(qū)的城投公司多數(shù)仍是“名亡實(shí)存”的政府融資平臺(tái)，企業(yè)發(fā)展質(zhì)量與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度高度一致，城投的區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)管理功能越發(fā)顯露；城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型面臨的主要問(wèn)題大致如下：政府投融資平臺(tái)職能難以真正剝離，歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)較重拖累發(fā)展步伐，現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度難以有效建立，缺乏專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)人才，缺乏多元化的產(chǎn)業(yè)布局，缺乏經(jīng)濟(jì)效益較好的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。
筆者認(rèn)為，在“城投-政府-基礎(chǔ)設(shè)施使用者”這一經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈上，雖然政府是具有調(diào)控功能的核心，但根本性的發(fā)展驅(qū)動(dòng)力來(lái)自于下游終端的基礎(chǔ)設(shè)施使用者，也就是市民與工商企業(yè)等廣大納稅群體。產(chǎn)業(yè)鏈上各環(huán)節(jié)高度關(guān)聯(lián)、互相作用，整體的提升有賴(lài)于下游的牽頭帶動(dòng)。上游的城投誕生于行政背景，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是其理論上的高階段發(fā)展產(chǎn)物，而進(jìn)入高階段的前提條件必然下游的率先升級(jí)，集中體現(xiàn)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。所以，城投的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型只能是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提升到一定高度后的產(chǎn)物。上述論證可謂是外部分析，從內(nèi)部分析來(lái)看，當(dāng)城投完全按照市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)規(guī)則來(lái)運(yùn)作時(shí)，在兼顧社會(huì)效益的同時(shí)就更加要考慮經(jīng)濟(jì)效益，當(dāng)其投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的預(yù)期收益無(wú)法覆蓋融資利息、稅金、人力等經(jīng)營(yíng)成本時(shí)，該項(xiàng)目理論上將不具備建設(shè)可行性。而現(xiàn)實(shí)情況中目前我國(guó)大部分經(jīng)濟(jì)非發(fā)達(dá)地區(qū)基建項(xiàng)目的投資報(bào)酬率都是不高的，這時(shí)就可能與地方政府的“促發(fā)展”意志出現(xiàn)矛盾沖突。
高效的城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型需要發(fā)達(dá)的地方經(jīng)濟(jì)作為支撐，目前看來(lái)，部分非發(fā)達(dá)地區(qū)的城投轉(zhuǎn)型嘗試一定程度上是對(duì)原有業(yè)務(wù)流程的市場(chǎng)化“包裝”，形式意義大于實(shí)際意義。
針對(duì)城投市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的幾點(diǎn)建議
基于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，城投企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型已經(jīng)迫在眉睫，勢(shì)必盡快啟動(dòng)。從當(dāng)前各地動(dòng)作來(lái)看，不少地區(qū)也已將其正式提上日程。作為關(guān)心行業(yè)發(fā)展的從業(yè)者，筆者基于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)和理解，針對(duì)城投企業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提出一些建議。
1.科學(xué)合理的頂層設(shè)計(jì)
城投的實(shí)際控制人即地方政府，在組建之初就要進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)。首先，在職能定位和企業(yè)性質(zhì)上要達(dá)成政企共識(shí)，某些地區(qū)以結(jié)果為導(dǎo)向，根據(jù)城投保障民生與服務(wù)社會(huì)等作用將其認(rèn)定為“公益類(lèi)”企業(yè)，筆者認(rèn)為不妥，因?yàn)檫@樣會(huì)加重政府財(cái)政的顯性負(fù)擔(dān)與改革轉(zhuǎn)型的市場(chǎng)動(dòng)力。將城投定位為“商業(yè)類(lèi)”但實(shí)際經(jīng)營(yíng)中不拒“公益類(lèi)”業(yè)務(wù)的做法可以參考，其最大的益處是讓市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型“名正言順”并讓債務(wù)問(wèn)題“適當(dāng)掩蓋”，為其贏得市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)的金融市場(chǎng)助力創(chuàng)造實(shí)施條件；其次，在經(jīng)營(yíng)范圍上讓城投專(zhuān)注于城市建設(shè)，不被過(guò)多不相干事務(wù)所干擾，其他領(lǐng)域另行設(shè)立主體平臺(tái)。某些地方政府在組建城投之時(shí)，將各種關(guān)聯(lián)性較差的產(chǎn)業(yè)與資產(chǎn)雜糅進(jìn)一個(gè)公司，結(jié)果是顯著增加了經(jīng)營(yíng)管理難度，對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展形成了阻礙；再者，經(jīng)營(yíng)體量要合適，即政府設(shè)立城投公司的資產(chǎn)配置要合理，數(shù)量不宜過(guò)多。理論上數(shù)量越少越容易集中優(yōu)質(zhì)資源打造優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)，也利于政府當(dāng)局的統(tǒng)籌管理。但實(shí)際上某些地區(qū)各類(lèi)型“市投”、“縣投”、“區(qū)投”林立并起，資源配置雜亂無(wú)章，實(shí)難形成較高質(zhì)量的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
不合理的先期頂層設(shè)計(jì)讓城投轉(zhuǎn)型之路困難重重，而現(xiàn)實(shí)中這并不少見(jiàn)，所以對(duì)現(xiàn)有的不合理設(shè)計(jì)要進(jìn)行改造。在資產(chǎn)配置上要統(tǒng)籌規(guī)劃，“趨利避害、揚(yáng)長(zhǎng)避短”是基本原則，目的在于集中地區(qū)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)與發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)，以及剝離不良資產(chǎn)或合理掩蓋。在改造過(guò)程中，兼并重組是有力手段，難點(diǎn)在于統(tǒng)籌規(guī)劃水平與改革執(zhí)行能力。
2.和諧良性的政企關(guān)系
真正的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型勢(shì)必要擺脫對(duì)政企關(guān)系的嚴(yán)重依賴(lài)，不光是政府對(duì)城投的融資依賴(lài)，還有城投對(duì)政府的資源依賴(lài)。對(duì)政府而言，首先是要下決心真正意義上摒棄“政府融資平臺(tái)”，其次在對(duì)城投的監(jiān)管上，根據(jù)法律規(guī)定以實(shí)際出資為限對(duì)其承擔(dān)有限責(zé)任，主要管理城投的章程、戰(zhàn)略、預(yù)算，實(shí)現(xiàn)從“管人、管事、管資產(chǎn)”向以管資本為主的模式轉(zhuǎn)變，授權(quán)城投市場(chǎng)化管理所置入的國(guó)有資產(chǎn)，下放投資決策審批權(quán)限，提升經(jīng)營(yíng)決策自主權(quán)。對(duì)城投而言，“城投信仰”當(dāng)前仍盛行未衰，但是要認(rèn)清政企分離是大勢(shì)所趨，要以此轉(zhuǎn)折緩沖期為契機(jī)盡快適應(yīng)脫離政府資源支持下的“新常態(tài)”，以城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，向更高水平的“城市居住環(huán)境提升”邁進(jìn)，某些案例中向建筑、貿(mào)易、金融、餐飲、娛樂(lè)、旅游、文化、新能源、房地產(chǎn)等領(lǐng)域試水的做法可供參考。
3.建立健全現(xiàn)代化企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度
普遍來(lái)看，多數(shù)城投當(dāng)前經(jīng)營(yíng)體系的管理思想、管理體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面離現(xiàn)代企業(yè)制度尚存在較大差距，依然存在體制不順、機(jī)制不活的傳統(tǒng)國(guó)企特征，需要有針對(duì)性的統(tǒng)一管理、逐個(gè)優(yōu)化。在體系架構(gòu)上，目前較為普及的三級(jí)架構(gòu)具有其優(yōu)越性，即打造三級(jí)分層的集團(tuán)性企業(yè)，一級(jí)母公司管資本（總體戰(zhàn)略），二級(jí)子公司管資產(chǎn)（獨(dú)立板塊），三級(jí)孫公司管生產(chǎn)（具體經(jīng)營(yíng)）；在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中，要根據(jù)業(yè)務(wù)的實(shí)際性質(zhì)區(qū)別管控，對(duì)核心業(yè)務(wù)及戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)以控股為主，對(duì)非核心業(yè)務(wù)以財(cái)務(wù)性持股為主，對(duì)公益類(lèi)業(yè)務(wù)則重在關(guān)注運(yùn)營(yíng)效率、社會(huì)效益等。
4.利用投融資優(yōu)勢(shì)推進(jìn)資本運(yùn)作
城投目前最大的經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)項(xiàng)是投融資，雖然這得益于發(fā)展初期的特殊政企關(guān)系，但筆者預(yù)測(cè)，即使在政企關(guān)系重新定位的未來(lái)，該項(xiàng)優(yōu)勢(shì)也不會(huì)被過(guò)分弱化：融資方面，未來(lái)即使隱性政府信用逐漸消除，其仍有“國(guó)企光環(huán)”加持，仍是國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，且在業(yè)務(wù)合作慣性下將長(zhǎng)期屬于金融機(jī)構(gòu)積極服務(wù)的“優(yōu)質(zhì)大客戶”；投資方面，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊并持續(xù)推進(jìn)是長(zhǎng)期趨勢(shì)和戰(zhàn)略，這將繼續(xù)催生大量的新增建設(shè)項(xiàng)目，而城投目前仍是這一領(lǐng)域的主要經(jīng)營(yíng)者，且在脫離政企關(guān)系影響后，城投在投資項(xiàng)目的選擇上將具有更大的決定權(quán)。
5.大力提升資產(chǎn)證券化水平、適度試點(diǎn)推進(jìn)混合所有制改革
推進(jìn)資產(chǎn)證券化首先有助于實(shí)現(xiàn)多樣性資產(chǎn)組合和靈活性資本運(yùn)作的有機(jī)結(jié)合、顯著提高資產(chǎn)管理水平，其次能有效提升資產(chǎn)質(zhì)量，直接強(qiáng)化了金融市場(chǎng)融資功能?？v觀發(fā)達(dá)地區(qū)的強(qiáng)勢(shì)城投，均積極推行資產(chǎn)證券化戰(zhàn)略，個(gè)別成績(jī)突出者還孕育出控股的上市公司，使得集團(tuán)整體實(shí)力得到質(zhì)的提升。
混合所有制改革意在通過(guò)在某些領(lǐng)域引入優(yōu)質(zhì)外界資本以改變國(guó)有企業(yè)客觀存在的經(jīng)營(yíng)效率不高的情況。在外界資本的選擇上，優(yōu)質(zhì)民企資本應(yīng)該是優(yōu)先考慮對(duì)象。 “國(guó)有企業(yè)的實(shí)力+民營(yíng)企業(yè)的活力”，國(guó)有企業(yè)強(qiáng)在資本，因?yàn)閾碛兄浅?yōu)厚的資源獲取渠道。民營(yíng)企業(yè)強(qiáng)在效率，因?yàn)槲镔|(zhì)資料的匱乏注定其承受不起試錯(cuò)的代價(jià)。將兩者有機(jī)結(jié)合，尤其是在某些國(guó)企不擅長(zhǎng)的領(lǐng)域（如信息技術(shù)、營(yíng)銷(xiāo)方法、考核機(jī)制等），將會(huì)實(shí)現(xiàn)合作共贏的理想局面。需要提醒的是，混合所有制改革要適度和試點(diǎn)，一是出于嚴(yán)防國(guó)有資產(chǎn)流失的考慮，二是為了確保混合所有制改革的質(zhì)量。
6.鞏固地區(qū)優(yōu)勢(shì)、作為綜合類(lèi)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)企業(yè)走出地區(qū)限制
城投孕育自地方經(jīng)濟(jì)，地區(qū)支持是先天優(yōu)勢(shì)，是不可放棄的“大本營(yíng)”、“根據(jù)地”，必須不斷挖潛、鞏固提升。但本地市場(chǎng)容量存在著上限，經(jīng)營(yíng)環(huán)境比外地而言也不保證具有比較優(yōu)勢(shì)。從提高投入產(chǎn)出比的角度看，且在圍繞城市建設(shè)向更高利潤(rùn)行業(yè)進(jìn)軍的轉(zhuǎn)型策略下，突破地域限制實(shí)行走出去發(fā)展戰(zhàn)略是必由之路。在市場(chǎng)化運(yùn)作成熟、積累更多發(fā)展資源后就更應(yīng)該勇于向“大本營(yíng)”之外開(kāi)拓，憑借已形成優(yōu)勢(shì)的業(yè)務(wù)打造企業(yè)品牌，通過(guò)因地制宜的模式改進(jìn)，在市場(chǎng)更大、環(huán)境更優(yōu)的其他地區(qū)輸出擴(kuò)張，是有效提升企業(yè)綜合實(shí)力的重要方法。
7.債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重且無(wú)合理應(yīng)對(duì)能力的城投應(yīng)探索市場(chǎng)化破產(chǎn)機(jī)制
城投破產(chǎn)，表面上看是作為一個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)的合理選擇，背后卻是地方政府面對(duì)巨大復(fù)雜利害關(guān)系時(shí)的艱難和困惑。新《預(yù)算法》實(shí)施后，地方政府唯一的合法舉債方式就是發(fā)行地方政府債券，近些年一眾監(jiān)管政策頻頻落地，實(shí)際上已從法律層面有效隔絕了城投債務(wù)問(wèn)題對(duì)地方政府的連鎖風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)巨量的隱性債務(wù)，地方政府未必不會(huì)“明哲保身”。但如此一來(lái)必然掀起整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的軒然大波，后果如何著實(shí)難以預(yù)料：作為主要債權(quán)人的各大金融機(jī)構(gòu)必將深感震撼，對(duì)該地方城市實(shí)行報(bào)復(fù)性圍堵制裁讓其再難獲得金融支持相比之下實(shí)屬小事，是否會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身的撼動(dòng)舉國(guó)范圍內(nèi)的“城投信仰”、進(jìn)而導(dǎo)致各地潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)？是否會(huì)讓各大金融機(jī)構(gòu)被迫重新評(píng)估資產(chǎn)質(zhì)量以致于對(duì)持續(xù)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生深刻疑問(wèn)、進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)？為解決區(qū)域問(wèn)題而激發(fā)多領(lǐng)域大面積風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任由誰(shuí)承擔(dān)？這才是讓地方政府不得不三思而后行的關(guān)鍵原因。
新冠疫情之下的城投發(fā)展啟示
新型冠狀病毒疫情事件的狀況之嚴(yán)重舉世罕見(jiàn)，在宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐都被打亂的情況下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)也不得不重新審視各自的生存問(wèn)題，城投亦是如此。與城投運(yùn)行強(qiáng)相關(guān)的政府財(cái)政在收入端（受經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的稅收收入和以土地出讓金為主的基金收入）和支出端（為對(duì)抗疫情在各領(lǐng)域支撐政府行為而進(jìn)行的大量支出）前后雙方面承受巨大壓力。
中央政治局于2月21日召開(kāi)會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要讓“積極的財(cái)政政策要更加積極有為”和“穩(wěn)健的貨幣政策要更加靈活適度。”為了對(duì)抗疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊，在更加積極有為的財(cái)政政策作用下，城投必然又會(huì)在基建領(lǐng)域起到先鋒軍意義的帶頭作用，投資職能將更為突出，或許會(huì)有機(jī)會(huì)向智慧城市、公眾衛(wèi)生等行業(yè)進(jìn)軍；所謂更加靈活適度的貨幣政策同樣激發(fā)了廣泛的改革預(yù)期，城投必將在更加積極的融資環(huán)境中直接收益，存量債務(wù)負(fù)擔(dān)也將有機(jī)會(huì)得到多方面緩解。
“國(guó)難思城投”的說(shuō)法在最近一段時(shí)間不斷被提起。作為公共衛(wèi)生設(shè)施的承建者，從武漢的“十天交付火神山”、“十二天交付雷神山”，到各個(gè)地區(qū)的紛紛效仿、快速應(yīng)對(duì)，背后是各地城投的“臨危受命”。這種無(wú)可替代的戰(zhàn)略性意義從此更讓外界在“點(diǎn)評(píng)”城投的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)增添了敬畏與顧慮。市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型誠(chéng)然是勢(shì)在必行，但改革之路必須慎之又慎。更加要看到，社會(huì)效益同樣是城投不可放棄的立足之本。
疫情爆發(fā)這段時(shí)間的行業(yè)動(dòng)態(tài)出現(xiàn)了一些具有深刻意義的重要事件，筆者預(yù)測(cè)，城投類(lèi)企業(yè)或許可能會(huì)就此進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，并出現(xiàn)幾項(xiàng)標(biāo)志性特征，比如區(qū)域內(nèi)進(jìn)一步重組合并。目前各地防疫性金融均呈現(xiàn)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”模式：為籌集資金用于公共衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè)、防疫與醫(yī)療物資的采購(gòu)等用途，由高級(jí)別城投（一般是地方的主要市級(jí)城投）作為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”主體向金融機(jī)構(gòu)借款，獲得資金后再分別轉(zhuǎn)貸給轄內(nèi)的低等級(jí)城投（縣投、區(qū)投）。高級(jí)與低級(jí)城投之間對(duì)應(yīng)的是整體與局部的地域聯(lián)系，本來(lái)就有合并重組的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，近年間也出現(xiàn)了不少試驗(yàn)個(gè)例；國(guó)家設(shè)立專(zhuān)業(yè)城投監(jiān)管機(jī)構(gòu)的可能？假如區(qū)域內(nèi)城投確實(shí)會(huì)加速合并，同一個(gè)地方的“縣區(qū)投”被“市投”合并，從此只存在一個(gè)“市城投”，那么在吸收合并了大量的個(gè)例后，城投所屬行業(yè)的個(gè)體在“標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營(yíng)”上將大為改進(jìn)，加之該行業(yè)早已擁有了巨量的經(jīng)營(yíng)規(guī)模、整體發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行影響頗深，國(guó)家層面是否會(huì)考慮設(shè)立一個(gè)專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)構(gòu)對(duì)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管？暫不得而知了。
（作者系河南洛陽(yáng)礦業(yè)集團(tuán)金融管理部部長(zhǎng)）
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