當(dāng)前位置 ： 首頁 》新聞咨詢訊 》公司動態(tài) 來源：南京卓遠 作者：袁從龍
2019年9月，湖南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《湖南省國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》（下稱“《方案》”），要求進一步深化國資國企改革，推進國資監(jiān)管機構(gòu)職能向管資本的轉(zhuǎn)變。《方案》明確國資監(jiān)管機構(gòu)要以提高國有資本效率、增強國有企業(yè)活力為中心，不斷調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能、監(jiān)管方式，提高國有經(jīng)濟的競爭力。南京卓遠認(rèn)為實現(xiàn)國資監(jiān)管從“管人、管事、管資產(chǎn)”到“以管資本為主”的轉(zhuǎn)變不僅有利于國資監(jiān)管機構(gòu)從宏觀戰(zhàn)略層面調(diào)控國有資本布局，行使法定出資人的權(quán)利，還有利于提高國有企業(yè)活力、競爭力，更好的適應(yīng)市場，提高自身競爭力。
一、《方案》推出的背景與意義
（一）方案推出的政策背景
十八屆三中全會明確提出，完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制。2015年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，作為新時期指導(dǎo)國資國企改革的綱領(lǐng)性文件，提出了新時期國資國企改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。意見中關(guān)于完善國有資產(chǎn)管理體制部分明確提出向以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。
2017年4月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》，要求國務(wù)院國資委準(zhǔn)確定位，探索完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制機制，加快調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管職能和方式，推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，進一步提高國有資本運營和配置效率。
以管資本為主轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能，強調(diào)監(jiān)管機構(gòu)簡政放權(quán)，不干預(yù)企業(yè)依法行使自主經(jīng)營權(quán)，以增強企業(yè)活力和市場競爭力；強調(diào)加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，提高國資監(jiān)管效能，落實保值增值責(zé)任，防止國有資產(chǎn)流失。
《湖南省國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》充分貫徹和吸納了黨中央、國務(wù)院關(guān)于國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管職能改革的文件精神要求，國資委根據(jù)本省實際制定了符合地方國資現(xiàn)狀的國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變方案。
（二）方案的意義
南京卓遠通過分析總結(jié)近一輪國資國企改革的政策體系，認(rèn)為本輪國資國企改革主要圍繞產(chǎn)權(quán)制度、治理機制、管理機制三個方面進行改革，目的在于提高國資國企的活力、控制力和影響力。湖南省國資委出臺的《方案》完全契合了上述幾個方面，通過簡政放權(quán)、加強出資人監(jiān)督體系建設(shè)、完善法人治理結(jié)構(gòu)等手段，有利于實現(xiàn)激發(fā)國有企業(yè)活力、提高國有企業(yè)市場競爭力、確保國有資產(chǎn)保值增值、促進地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的目的。
二、方案解讀
《方案》包括三部分：總體要求、主要任務(wù)和組織實施。第一部分“總體要求”提出了國資委職能轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)；第二部分“主要任務(wù)”從強化管資本職能、加強國有資產(chǎn)監(jiān)督、精簡監(jiān)管事項、整合相關(guān)職能、改進監(jiān)管方式手段、加強黨的建設(shè)等六個方面提出了職能轉(zhuǎn)變的具體措施；第三部分“組織實施”明確堅持試點先行，結(jié)合企業(yè)實際情況，分類放權(quán)、分步實施，確保放得下、接得住、管得好。隨文下發(fā)精簡事項附表，共計36項，其中，取消監(jiān)管事項21項、下放監(jiān)管事項11項、授權(quán)事項4項。
（一）總體目標(biāo)。轉(zhuǎn)變方案總體目標(biāo)是完善國資管理體制，改革國資授權(quán)經(jīng)營體制，推動國有企業(yè)依法享有自主經(jīng)營決策權(quán)，建立權(quán)責(zé)清晰、管理科學(xué)、規(guī)范有序的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度。具體到省屬國有企業(yè)經(jīng)營能力上，要努力培育1-2戶每年有穩(wěn)定百億利潤盈利能力的企業(yè)和一批每年有數(shù)十億利潤盈利能力的企業(yè)群體；力爭到2020年省屬國有企業(yè)凈資產(chǎn)收益率達到全國平均水平，2025年達到全國中上等水平。
本方案主要針對省屬國資企業(yè)，各市州國資監(jiān)管部門可參照本方案要求，結(jié)合本地實際情況，制定國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變方案。
（二）準(zhǔn)確定位，簡政放權(quán)，激發(fā)活力。方案明確國資委專司國資監(jiān)管，不承擔(dān)政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。國資委以管資本為主健全監(jiān)管制度體系，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，遵循市場規(guī)律依法放權(quán)于企業(yè)，激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場競爭力。
（三）優(yōu)布局，管投資，重運營，強建設(shè)。一是優(yōu)化國有資本布局。圍繞服務(wù)國家和全省發(fā)展戰(zhàn)略，按照“有進有退、歸核歸集”的思路，打造國有資本運營平臺、基礎(chǔ)設(shè)施投資運營集團、實體產(chǎn)業(yè)集團公司等三類地方國有企業(yè)，推進監(jiān)管企業(yè)戰(zhàn)略性重組，歸并主業(yè)，促進輔業(yè)向行業(yè)龍頭、優(yōu)勢企業(yè)集中。二是完善投資監(jiān)管體系。管好監(jiān)管企業(yè)投資方向，嚴(yán)控投資風(fēng)險。三是突出國有資本運營。優(yōu)化資源配置，組建兩類公司，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高監(jiān)管企業(yè)證券化水平，推動國有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)集中。四是規(guī)范董事會建設(shè)。充分發(fā)揮董事會的決策作用，實現(xiàn)規(guī)范的公司治理，建立健全相關(guān)考核評價制度。五是加強委派董事履職管理。嚴(yán)格選派、管理股權(quán)代表和董事，依法完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)并行使出資人職責(zé)。六是健全激勵約束機制。實現(xiàn)業(yè)績考核和薪酬分配協(xié)同聯(lián)動，“業(yè)績升、薪酬升，業(yè)績降、薪酬降”，進一步發(fā)揮考核分配對企業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級的導(dǎo)向作用。
（四）加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。著重加強出資人監(jiān)督體系建設(shè)，強化企業(yè)財務(wù)監(jiān)督、專項審計監(jiān)督，建立協(xié)同高效的監(jiān)督機制，避免國有資產(chǎn)流失。
（五）精簡監(jiān)管事項。方案明確了36項取消、下放和授權(quán)事項，一定程度上為國有企業(yè)進行松綁。
（六）加強職能整合，提高監(jiān)督效能。推進國企改革職能、經(jīng)濟運行監(jiān)測職能、科技創(chuàng)新職能和要素資源配置職能的整合，深入推進分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，確保權(quán)力運行協(xié)調(diào)順暢。
（七）改進監(jiān)管方式和手段，科學(xué)有效監(jiān)管。積極推進法治化監(jiān)管、清單式監(jiān)管、差異化監(jiān)管、信息化監(jiān)管，按照法律法規(guī)、公司章程相關(guān)規(guī)定行權(quán)履職，建立和完善國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的權(quán)責(zé)清單和動態(tài)調(diào)整機制，因企施策，提高國資監(jiān)管的及時性、針對性和有效性。
（八）加強黨建工作，發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。鞏固黨組織在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，發(fā)揮黨在涉及國有企業(yè)“三重一大”事項中的領(lǐng)導(dǎo)作用，堅持落實黨風(fēng)廉政建設(shè)。
三、從管企業(yè)到管資本轉(zhuǎn)變的阻礙是什么？
1、國有企業(yè)代理成本高
現(xiàn)代企業(yè)制度實現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，投資者不一定直接從事企業(yè)經(jīng)營管理活動，但仍可以通過行使重大決策權(quán)、選擇企業(yè)經(jīng)營管理者或者通過法人治理機構(gòu)的運作來約束經(jīng)營者的行為。政府作為國有企業(yè)的出資人并不直接從事企業(yè)經(jīng)營活動，通過選派和聘請的方式選擇管理層從事企業(yè)經(jīng)營管理活動，國資委代政府履行出資人職責(zé)，專司國有企業(yè)監(jiān)督管理工作，這就建立起國有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系。
國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)很大程度上掌握在上級指派的一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)的手中，董事會、監(jiān)事會等內(nèi)部管理機構(gòu)很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，國有企業(yè)內(nèi)部管理不規(guī)范，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力缺少制約等等都會帶來較高的代理成本。兩權(quán)分離還是要回歸一定的所有者控制，國資國企改革需要在這之間做好平衡。
2、體制、人才與激勵
國有企業(yè)管理行政色彩濃厚，體制僵化問題一直以來都是為人們所詬病的。企業(yè)主要負責(zé)人通過行政指派、任免，并且薪酬水平由上級決定；企業(yè)高層主要人員亦官亦商；許多地方國有企業(yè)內(nèi)部管理效率低下，行政審批流程復(fù)雜；企業(yè)用人、薪酬決定等都受到監(jiān)管部門控制；專業(yè)性較強的崗位由于待遇較低、激勵不足，很難招到合適的人選；企業(yè)招聘進來的關(guān)系戶很難與所需崗位相匹配…
在這種體制和背景下，再好的制度和方案也很難最大限度的激發(fā)企業(yè)的活力和創(chuàng)造力。國資國企改革不僅需要處理好產(chǎn)權(quán)制度、治理機制、管理機制等問題，還要面對行政干預(yù)、人情世故，否則，若在同等條件下與民營企業(yè)相競爭，國企很難有一戰(zhàn)之力。
3、國有資產(chǎn)保值增值與國有資產(chǎn)流失
國資國企改革中很重要的一個原則就是要確保國有資產(chǎn)保值增值，雖然這有利于保證國有資產(chǎn)安全，但也在一定程度上壓抑了真正企業(yè)家本該有的冒險精神，造成企業(yè)管理者怕?lián)?zé)、不敢為，對于一些投資項目缺乏積極性。這一點不利于激發(fā)國有企業(yè)的活力，當(dāng)然確保國有資產(chǎn)安全是第一位重要的，這就需要企業(yè)經(jīng)營者做好權(quán)衡。
4、與政府關(guān)系、行政干預(yù)
國有企業(yè)承擔(dān)著促進經(jīng)濟、社會發(fā)展的責(zé)任?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中提出將國有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，并實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核。商業(yè)類國有企業(yè)存在市場化程度相對較高的經(jīng)營性業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)對象不局限于地方政府，其與政府關(guān)系相對比較容易厘清；但是公益類國有企業(yè)卻不同，公益類國企提供保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，業(yè)務(wù)多與地方政府、財政存在著千絲萬縷的聯(lián)系，與政府關(guān)系可能較難清晰地厘清。
地方投融資平臺公司作為典型的公益類國有企業(yè)，承擔(dān)著城市建設(shè)和運營的責(zé)任，在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)、管理、運營和維護等方面都發(fā)揮著重要作用。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有資金投入大、周期長、公益性（經(jīng)濟回報少甚至無直接經(jīng)濟回報）的特點，這就決定了地方投融資平臺企業(yè)必須與地方財政捆綁在一起——不論是通過政府采購、委托代建等形式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都需要財政資金支付款項，財政緊張地區(qū)的投融資平臺企業(yè)可能會背負較重的債務(wù)負擔(dān)。由于投融資平臺企業(yè)債務(wù)多是為地方政府代建基建項目、地方財政拖欠項目款項形成的，平臺企業(yè)又受地方國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管，其與地方政府的關(guān)系就很難實現(xiàn)政企分開，市場化轉(zhuǎn)型也就無從談起。
除此之外，行政命令式的項目安排也讓許多地方企業(yè)缺乏經(jīng)營自主性。這種地方政府既是商務(wù)上的合作方，又是頂頭上司、監(jiān)督管理部門的復(fù)雜關(guān)系，可能會阻礙國資國企改革，這種形勢下的國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變可能就不那么順暢了。
四、以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能是國有企業(yè)煥發(fā)活力的必要一步
盡管國資國企改革面臨重大阻力，以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能仍是實現(xiàn)現(xiàn)代企業(yè)制度、激發(fā)國有企業(yè)活力和創(chuàng)造力的重要手段。傳統(tǒng)的管人、管事、管企業(yè)模式極大地限制了國有企業(yè)經(jīng)營的自主性，資源利用率較低，難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，這是與走市場化道路的方向相違背的。
在國務(wù)院國資委出臺方案后，各省相繼推出適合本地實際的國資監(jiān)管職能方案，各地方方案總體上與中央層面差別不大，多是增加了一些地方特色的內(nèi)容。
總之，深化國資國企改革，促進以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，簡政放權(quán)，這是新時代促進國有企業(yè)更好的適應(yīng)市場競爭、走市場化道路的重要手段。
【關(guān)于卓遠】
南京卓遠是一家專注于城鎮(zhèn)化，以提供城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合解決方案為己任的專業(yè)咨詢機構(gòu)。伴隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我們積極參與城鎮(zhèn)化、協(xié)助城鎮(zhèn)化發(fā)展，致力于為城鎮(zhèn)化發(fā)展中的各方主體，特別是政府、地方投融資企業(yè)和產(chǎn)業(yè)投資人提供高效、創(chuàng)新、務(wù)實的綜合解決方案并成功付諸實施。業(yè)務(wù)范圍包括基礎(chǔ)設(shè)施投融資咨詢（含PPP）、政府投融資企業(yè)咨詢、金融服務(wù)、政府決策智庫，力爭成為該領(lǐng)域服務(wù)卓越、具有遠大目標(biāo)的投融資、管理咨詢及資產(chǎn)管理公司。