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在今年的《政府工作報(bào)告》中提出要重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)，其中“加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”方面，要求“大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求”，這對(duì)于當(dāng)前以大城市和都市圈為城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)的時(shí)代背景下，提升對(duì)縣城及縣域經(jīng)濟(jì)的重視有著十分重要的意義。

縣城是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中的關(guān)鍵一環(huán)，擁有全國(guó)近30%的常住人口；并起到連接城鄉(xiāng)的紐帶作用，是承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主陣地。但縣城往往沒(méi)有大都市那樣的發(fā)達(dá)產(chǎn)業(yè)，也沒(méi)有較為集中的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)設(shè)施，尤其是隨著農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求不斷提升，縣城的公共資源與實(shí)際民生需求之間的缺口日漸顯著，呈現(xiàn)出“小馬拉大車”的現(xiàn)象。尤其是今年“新冠肺炎疫情暴露出縣城公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面仍存在不少短板弱項(xiàng)”?；谶@樣的背景，發(fā)改委印發(fā)了“1+N+X”系列文件，以支持縣城建設(shè)發(fā)展。

“1+N+X”系列文件包括“1”個(gè)核心文件、“N”個(gè)領(lǐng)域具體規(guī)范性意見(jiàn)、“X”個(gè)配套文件。其中“1”個(gè)核心文件是指2020年5月29日印發(fā)的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2020]831號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《通知》”），此后又圍繞《通知》中4大領(lǐng)域17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)發(fā)布“N”個(gè)領(lǐng)域具體的規(guī)范性意見(jiàn)文件，并提出了“X”個(gè)配套支持文件，具體如下表所示。

其中“1”核心文件對(duì)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作進(jìn)行了系統(tǒng)指導(dǎo)，明確了線路圖；“N”系列側(cè)重于對(duì)各領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)、項(xiàng)目范疇、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)范；“X”系列側(cè)重于從信貸、債券等資金渠道方面引導(dǎo)金融資本和工商資本積極參與縣城建設(shè)。

對(duì)于政策目標(biāo)區(qū)域范圍，系列文件中明確了四類：

•  縣城，即縣政府駐地鎮(zhèn)或街道及其實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)所轄區(qū)域；

•   縣級(jí)市城區(qū)，即市政府駐地實(shí)際建設(shè)連接到的居委會(huì)所轄區(qū)域及其他區(qū)域；

•  特大鎮(zhèn)，主要指鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬(wàn)以上的非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)。

•  增加了“2015年以來(lái)‘縣改區(qū)’‘市改區(qū)’形成的地級(jí)及以上的城市市轄區(qū)”，這主要考慮到近兩年來(lái)我國(guó)一些城市由于發(fā)展的需要，合并了一些縣城、縣級(jí)市擴(kuò)容發(fā)展，導(dǎo)致了這些“縣改區(qū)”“市改區(qū)”的市轄區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)還比較落后，難以滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求。

《通知》明確了“縣城”在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系中的地位。此前，“縣城”往往作為城鎮(zhèn)體系中的一部分出現(xiàn)在城鎮(zhèn)發(fā)展相關(guān)政策中，鮮有單獨(dú)針對(duì)縣城發(fā)展的政策，可以認(rèn)為縣城一直處于被忽視的位置。然而，自今年4月份發(fā)布的《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中提出要“推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”以來(lái)，對(duì)縣城發(fā)展建設(shè)的重視不斷提升，5月《政府工作報(bào)告》中提出要重點(diǎn)支持“兩新一重”以擴(kuò)大有效投資，對(duì)“大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力”提出了明確要求。以《通知》為首的“1+N+X”系列文件就是對(duì)此要求的進(jìn)一步深化。

《通知》的核心任務(wù)在于“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”，補(bǔ)短板是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)任務(wù)，通過(guò)政策引導(dǎo)則是解決發(fā)展過(guò)程中木桶效應(yīng)問(wèn)題的直接手段，已成為我國(guó)國(guó)家層面政策中的常見(jiàn)字眼。但以“補(bǔ)短板”主題的政策僅有聚焦基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的國(guó)辦發(fā)〔2018〕101號(hào)文，此次又發(fā)布了《通知》聚焦縣城城鎮(zhèn)化，分別對(duì)應(yīng)了“兩新一重”中的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時(shí)可以看到，以《通知》為核心印發(fā)“1+N+X”系列補(bǔ)短板文件則是首次，由此可見(jiàn)國(guó)家層面對(duì)于縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展補(bǔ)短板的重視。

《通知》針對(duì)4大領(lǐng)域安排了17項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，對(duì)于這17項(xiàng)任務(wù)，國(guó)家發(fā)改委以“N”系列文件提出具體的規(guī)范性意見(jiàn)。從前文的梳理圖表中可以看到，超過(guò)三分之一的建設(shè)任務(wù)有一一對(duì)應(yīng)的規(guī)范文件，公共服務(wù)和物流領(lǐng)域則分別由一份文件對(duì)多項(xiàng)任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，目前共計(jì)11個(gè)規(guī)范意見(jiàn)文件。盡管各個(gè)文件的關(guān)注重點(diǎn)不同，但對(duì)于相關(guān)工作的推進(jìn)上均應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

（1）各項(xiàng)任務(wù)區(qū)分輕重緩解。17項(xiàng)任務(wù)的推進(jìn)優(yōu)先級(jí)是有不同的，《通知》中提出要在“響應(yīng)疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)”的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持“缺什么補(bǔ)什么”，優(yōu)先解決突出的短板及惠及群眾多的項(xiàng)目，尤其是“盡快見(jiàn)效并形成實(shí)物工作量的項(xiàng)目”。對(duì)應(yīng)到“N”系列文件，即為文件實(shí)施的優(yōu)先級(jí)或進(jìn)度安排上就應(yīng)做出區(qū)分。

（2）強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”。對(duì)于財(cái)政資金支持，《通知》支出要堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，在項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)上則要堅(jiān)持“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走”，“依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及國(guó)土空間規(guī)劃”，來(lái)確定項(xiàng)目區(qū)位布局和規(guī)模體量。此外在諸如《關(guān)于做好縣城城鎮(zhèn)化公共停車場(chǎng)和公路客運(yùn)站補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》也提出要“根據(jù)縣域總體規(guī)劃和綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃等”合理設(shè)置階段性發(fā)展目標(biāo)。也就是說(shuō)，“1+N+X”文件體系要求縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要做到“多規(guī)合一”。

（3）防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依舊是工作重點(diǎn)。一方面，《通知》在120個(gè)示范名單的篩選明確提出“政府債務(wù)率較低”的基本要求，在實(shí)際篩選工作中，縣級(jí)政府綜合債務(wù)率預(yù)警縣及縣級(jí)市一概不納入；另一方面，在組織實(shí)施上，不僅《通知》專門強(qiáng)調(diào)了“嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，系列中其他政策如《關(guān)于推進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)平臺(tái)公共配套設(shè)施補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的通知》《加快落實(shí)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作 有序推進(jìn)縣城智慧化改造的通知》《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的通知》等也提出“嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”、“注意防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”、“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”等。因此，各地政府及城投企業(yè)在推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)工作時(shí)，對(duì)于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍應(yīng)作為重點(diǎn)之一。

“X”部分是對(duì)于縣城城鎮(zhèn)化的補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的配套支持，主要從資金方面展開，目前包括信貸支持和企業(yè)債券兩個(gè)文件。兩份文件在支持領(lǐng)域上保持一致，側(cè)重“兩新”建設(shè)領(lǐng)域，尤其是“市場(chǎng)不能有效配置資源、需求政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域”。

在支持力度上，《信貸》政策除了號(hào)召六大銀行安排專項(xiàng)信貸額度、實(shí)行優(yōu)惠信貸政策之外，還從財(cái)政性資金上給予支持，通過(guò)“優(yōu)先安排財(cái)政性資金或地方政府專項(xiàng)債券”、“提高地方政府專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金比例”、“成立政策性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金或擔(dān)保公司”等方式，提高相關(guān)項(xiàng)目信貸成功率。《企業(yè)債券》政策則是放寬了發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)行主體的具體信用等級(jí)沒(méi)有明確的要求。

此外，兩份配套支持文件均列出了融資增信措施。《信貸》政策以鼓勵(lì)“有條件市縣可成立政策性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金或擔(dān)保公司”的方式，為借款人融資提供增信服務(wù)；《企業(yè)債券》政策則體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過(guò)土地保障，如部分土地使用權(quán)出讓所獲得的收益來(lái)源，以加大對(duì)項(xiàng)目融資的還款支撐。具體舉措為“統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目資金、土地保障方式，加大本專項(xiàng)企業(yè)債妝融資支持力度，協(xié)調(diào)新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配，滿足項(xiàng)目合理用地需求，保障項(xiàng)目落地實(shí)施”；二是試圖綁定“中央預(yù)算內(nèi)投資資金”“地方政府專項(xiàng)債券資金”，為項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行信用背書。具體舉措為“對(duì)已安排中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券等資金的項(xiàng)目，優(yōu)先支持項(xiàng)目實(shí)施主體發(fā)行企業(yè)債券”；三是試圖綁定銀行機(jī)構(gòu)，通過(guò)“債貸組合”方式，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行背書支持，但這一類的增信措施還需要銀行機(jī)構(gòu)的配合，具體實(shí)施效果還有待觀察。

除了系列文件的資金配套支持，此次國(guó)家發(fā)改委成立縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作專班，由11個(gè)司局協(xié)同協(xié)作，也正是對(duì)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的組織配套支持。