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南京卓遠推出“績效管理專欄”。首先，從重新認識PPP項目績效管理開始，對全面預(yù)算績效管理與PPP項目績效管理的發(fā)展脈絡(luò)進行合并梳理，重新理解PPP項目績效管理的在PPP發(fā)展中的意義；然后，對PPP項目績效管理實施、應(yīng)用、應(yīng)對等方面，對PPP項目績效管理進行全方位的實踐解析；最后，再從PPP項目績效管理的實踐回溯，對進一步完善全面預(yù)算管理實踐方面的問題進行綜合分析，使對績效管理的認識形成閉環(huán)。整個專欄分為四大模塊，爭取用12-15篇左右的文章建立對全面預(yù)算績效管理與PPP項目績效管理關(guān)系新的認知，并對具體實踐提出有益的卓遠建議。
文章選讀：
事前績效評估的一項重要內(nèi)容即是論證項目實施的必要性和可行性，驗證項目立項依據(jù)的充分性、項目實施需求的迫切性及項目技術(shù)方案的可行性等方面， 因此事前績效評估的結(jié)果可以直接運用于預(yù)算決策，并將一些在決策階段發(fā)現(xiàn)的問題或隱患扼殺在搖籃之中，從而有利于保證部門預(yù)算決策的科學(xué)性、優(yōu)化財政預(yù)算安排。
全文4195字 | 閱讀約10分鐘
來源：南京卓遠
作者：基礎(chǔ)設(shè)施投融資業(yè)務(wù)部
從“江蘇PPP績效管理新政”
回看財政支出預(yù)算績效管理的前端控制
前言：
2020年9月底，江蘇省財政廳發(fā)布《江蘇省財政廳關(guān)于進一步加強PPP項目績效管理的通知》（蘇財金〔2020〕105號）?！锻ㄖ访鞔_，績效管理涵蓋項目準備、采購和執(zhí)行等全生命周期，其中項目準備階段要求財政部門、行業(yè)主管部門共同對項目績效目標與指標進行審核，經(jīng)過“編制—審核—修改—復(fù)審—確認”程序推動績效設(shè)定科學(xué)合理、程序規(guī)范?！锻ㄖ穼PP績效管理的前端控制提出了明確的要求，是對PPP事前績效評估、績效目標管理的進一步強化，是與“全面實施預(yù)算績效管理”全流程要求下財政支出預(yù)算績效管理的事前績效評估、績效目標管理的進一步統(tǒng)一。
2018年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），明確指出要“建立績效評估機制”，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，重點論證立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等，投資主管部門要加強基建投資績效評估，評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件。事前績效評估是由北京市財政局在2010年首創(chuàng)試點，探索至今，已逐步在全國范圍內(nèi)推廣適用，尤其近幾年實施力度逐年加大，在財政支出預(yù)算績效管理閉環(huán)系統(tǒng)中的重要性愈來愈凸顯。
一、事前績效評估的必要性
在財政支出預(yù)算績效管理體系中，事前績效評估是相對于事后評價而言的，與事后評價“錢花得值不值”不同，事前績效評估要回答“錢該不該花”的問題，主要指在申請財政資金支持前，財政部門或預(yù)算部門根據(jù)部門戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、項目申報理由等內(nèi)容，運用科學(xué)、合理的評估方法，對項目實施的必要性、可行性、績效目標設(shè)置的科學(xué)性、財政支持的方式、項目預(yù)算的合理性等方面進行客觀、公正的評估。
（一）事前績效評估有利于彌補事后評價的滯后性
以各地實操情況看，目前財政支出預(yù)算績效管理工作開展中，仍然普遍側(cè)重于事后評價，對事前評估重要性認識不足。因事后開展績效評價時，相關(guān)財政資金往往已使用完畢，雖有一套完整的結(jié)果應(yīng)用機制，但實踐中激勵效果欠佳。而開展事前績效評估，將資金撥付與評估結(jié)果掛鉤，能有效彌補事后評價的滯后性，其正向激勵作用更加明顯且直接。
以北京的發(fā)展歷程看，其最初提出事前績效評估的出發(fā)點也在于彌補事后評價的滯后性，變“亡羊補牢”為“防患于未然”，關(guān)注點逐步前移，嘗試對預(yù)算管理進行事前控制，并逐步形成了具有地方特色的一套模式。
（二）事前績效評估為政府決策提供科學(xué)依據(jù)
事前績效評估的一項重要內(nèi)容即是論證項目實施的必要性和可行性，驗證項目立項依據(jù)的充分性、項目實施需求的迫切性及項目技術(shù)方案的可行性等方面， 因此事前績效評估的結(jié)果可以直接運用于預(yù)算決策，并將一些在決策階段發(fā)現(xiàn)的問題或隱患扼殺在搖籃之中，從而有利于保證部門預(yù)算決策的科學(xué)性、優(yōu)化財政預(yù)算安排。
（三）事前績效評估有利于避免財政資金的浪費
事前績效評估通過對項目立項必要性及投入經(jīng)濟性的分析，可以及時判斷資金投向是否正確，真正將錢用在“刀刃”上，使財政支出關(guān)口前移，避免財政資金的浪費。
二、事前績效評估的基本要素
就北京、河南、廣東、昆明、新疆等已專門出臺事前績效評估管理辦法等政策的地方而言，事前績效評估的基本要素一般包括：
（一）評估對象
事前績效評估的對象主要與擬開展事前績效評估的預(yù)算管理對象相關(guān)，按中央最新政策要求，最新出臺的重大政策、項目都要納入事前績效評估的范疇。
地方上對此有一些具化，如昆明市規(guī)定市本級部門預(yù)算管理的、需要安排財政資金的專項政策、項目及轉(zhuǎn)移支付均要按要求開展事前績效評估。同時，對于市本級部門事前績效評估的范圍進一步明確為三種情況：其一，新增需要安排財政資金的專項支出，都要開展事前績效評估；其二，年初預(yù)算申請或年中申請追加的財政資金規(guī)模在500萬元以上（含500萬元）的專項支出，都要開展事前績效評估；其三，資金規(guī)模雖達不到500萬元，具有以下情形之一的：（1）與本部門職責(zé)密切相關(guān)的專項支出；（2）民生保障、公共服務(wù)、生態(tài)保護、城市管理、城市建設(shè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展等社會關(guān)注度高，具有明顯社會、經(jīng)濟或生態(tài)影響的專項支出；（3）市委、市政府確定的重點工作事項；（4）根據(jù)預(yù)算績效管理工作需要確定的其他專項支出。
（二）評估內(nèi)容
事前績效評估的內(nèi)容一般涉及立項必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等。
1、立項必要性。主要評估政策、項目立項依據(jù)是否充分；項目內(nèi)容與當(dāng)?shù)卣?、部門單位職能和規(guī)劃是否相關(guān)；需求是否迫切，是否有可替代性，是否有確定的服務(wù)對象或受益對象；是否有明顯的經(jīng)濟、社會、環(huán)境或可持續(xù)性效益。
2、投入經(jīng)濟性。主要評估政策、項目預(yù)算是否與績效目標相匹配，預(yù)算編制是否符合相關(guān)規(guī)定，編制依據(jù)是否充分，資金投入和使用過程中成本節(jié)約的預(yù)期水平和程度及資金使用、投入產(chǎn)出比是否合理。
3、績效目標合理性。主要評估項目政策是否有明確的績效目標，績效目標是否與部門的長期規(guī)劃目標、年度工作目標相一致，項目政策產(chǎn)出和效果是否相關(guān)聯(lián)，受益群體的定位是否準確，績效目標與項目要解決的問題是否匹配、與現(xiàn)實需求是否匹配，是否具有一定的前瞻性和挑戰(zhàn)性；績效指標設(shè)置是否與項目高度相關(guān)，是否細化、量化。
4、實施方案的可行性。主要評估項目政策組織機構(gòu)是否健全，職責(zé)分工是否明確，組織管理機構(gòu)是否能夠可持續(xù)運轉(zhuǎn)；項目政策內(nèi)容是否明確具體，是否與績效目標相匹配；項目政策技術(shù)方案是否完整、先進、可行，與項目政策有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施條件是否能夠得以有效保障；項目單位及項目政策的各項業(yè)務(wù)和財務(wù)管理制度是否健全，技術(shù)規(guī)程、標準是否完善，是否得到有效執(zhí)行。
5、籌資合規(guī)性。主要評估項目政策資金來源渠道是否明確，各渠道資金到位時間、條件是否能夠落實；針對籌集資金和其他資金來源可能不到位存在的風(fēng)險，是否有相應(yīng)的保障措施；各資金來源渠道是否合規(guī)，是否存在法律風(fēng)險，相關(guān)風(fēng)險是否有相應(yīng)的應(yīng)對措施。
（三）時間安排
因事前績效評估的結(jié)果需作為申請預(yù)算的必備要件，因此一般而言，事前績效評估最晚需在預(yù)算正式下達前完成。以某地方為例，其要求財政部門組織的事前績效評估需在“一上”（即預(yù)算部門初次將項目申報材料上報財政部門階段）階段開始，“二下”（即預(yù)算正式下達階段）前完成；預(yù)算部門自行組織的事前績效評估則需在“一上”前完成，將事前績效評估結(jié)果作為項目申報材料一同上報。
從時間安排上也可以看出，事前績效評估工作并非要另起爐灶、另搞一套，而是要結(jié)合已有的預(yù)算申報、預(yù)算審批等相關(guān)流程開展。
（四）方式方法
以各地方規(guī)定來看，事前績效評估的方式一般包括現(xiàn)場調(diào)研、聘請專家、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查、電話咨詢、召開座談會、問卷調(diào)查、人大代表和政協(xié)委員參與等方式。尤其對于人大代表和政協(xié)委員參與這一方式，是事前績效評估實操中的一大亮點。一方面人大代表和政協(xié)委員本身即對財政預(yù)算支出負有監(jiān)督職責(zé)，另一方面，在事前評估階段引入人大代表和政協(xié)委員，能從預(yù)算監(jiān)督和民主監(jiān)督等不同視角評估政策或項目實施的必要性、可行性，打破傳統(tǒng)上的財政思維，從而使事前決策更加科學(xué)，真正實現(xiàn)“參與式預(yù)算”。
事前績效評估的方法與事后績效評價方法類似，也涉及成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，具體可根據(jù)評估對象的情況選擇一種或多種適用。
（五）職責(zé)分工
結(jié)合地方實操情況，在事前績效評估的組織管理方面存在以下幾種情形：
1、財政部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過委托第三方的方式進行；主管部門、預(yù)算單位配合第三方具體實施。
即事前評估的實施主體是財政部門。主管部門負責(zé)組織、指導(dǎo)預(yù)算單位配合開展事前評估工作；督促落實事前評估改進工作。預(yù)算單位負責(zé)配合財政部門和評價機構(gòu)完成評估工作，提供項目相關(guān)材料；向財政部門報送相關(guān)資料；落實財政部門整改意見等。
2、預(yù)算部門負責(zé)組織實施，根據(jù)情況可委托第三方機構(gòu)開展；財政部門負責(zé)對預(yù)算部門事前績效評估結(jié)果進行審核。
即預(yù)算部門負責(zé)具體組織實施項目事前績效評估工作，編制事前績效評估報告，按程序報財政部門進行審核，針對審核提出的問題進行整改。
財政部門負責(zé)制定事前績效評估制度辦法，明確事前績效評估的工作程序和原則，負責(zé)對預(yù)算部門事前績效評估結(jié)果進行審核，參考評估結(jié)果安排預(yù)算，督促被評估單位落實整改意見。
3、區(qū)分不同的事前績效評估范圍，分別由財政部門和預(yù)算部門自行組織。財政部門開展的事前績效評估，由財政部門委托第三方社會專業(yè)機構(gòu)組織實施；預(yù)算部門開展的事前績效評估，在本部門內(nèi)抽調(diào)相關(guān)人員實施。但預(yù)算部門需向財政部門報送事前績效評估情況。
雖然最早開始實踐探索的北京市一直將事前績效評價方式定位為“財政部門委托第三方”的方式，但以中發(fā)〔2018〕34號文的規(guī)定看，未來由預(yù)算部門（單位）組織實施的方式可能會成為事前績效評估的一個方向。
（六）評估結(jié)果
事前績效評估的結(jié)果一般分為“建議予以支持”、“建議調(diào)整完善后予以支持”、“建議部分支持”、“建議不予支持”等幾種情況，其中對于“建議部分支持”的結(jié)論，需在結(jié)論中明確支持和不支持的具體內(nèi)容，以便安排預(yù)算時參考使用。有些地方規(guī)定較為簡單，分為“建議予以支持”和“建議不予支持”兩種情況。
另外，一些地方對評估審核結(jié)果采取百分制，具體應(yīng)用情況如下：
評估審核結(jié)果百分制表
三、事前績效評估的工作程序
根據(jù)實操情況，事前績效評估的工作程序一般可分為事前評估準備、事前評估實施、事前評估總結(jié)及應(yīng)用三個階段，但各地方在具體實施中相關(guān)流程略有差異，以河南省為例，其事前績效評估流程如下圖所示：
事前績效評估流程
當(dāng)然，對于預(yù)算部門自行組織的事前績效評估結(jié)果，財政部門在具體審核時，必要情況下也可以組織再評估，此種情況下，評估結(jié)果需以財政部門的再評估結(jié)果為準。
其他地方事前績效評估工作基本均按照準備——實施——評估結(jié)果總結(jié)及應(yīng)用這樣一套步驟開展，不過在具體實施過程中根據(jù)各地方實際情況有一些調(diào)整，如北京市事前績效評估工作流程中，評估任務(wù)是由績效考評中心與部門預(yù)算支出處室商議確定，而在入戶調(diào)研方面，由評估工作組先期到財政部門預(yù)算處室了解項目內(nèi)容或歷年預(yù)算安排情況，聽取項目預(yù)算安排意見，之后到項目單位入戶調(diào)研，進一步熟悉項目情況，明確項目單位需提交的資料和時間要求等等。