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作者：研究中心 呂林杰
結(jié)合相關(guān)政策及實踐案例的梳理分析，我們認(rèn)為全域土地綜合整治的實施程序可以粗略分為謀劃階段、準(zhǔn)備階段、實施階段、運營階段。本文將對各階段的要點進(jìn)行探索闡述。
一、謀劃階段：信息收集與處理
謀劃階段主要解決的是信息收集與處理的問題，即通過前期調(diào)研了解區(qū)域內(nèi)土地綜合整治的需求，并在此基礎(chǔ)上編制相關(guān)規(guī)劃、制定整治實施方案。
（一）前期調(diào)研
全域土地綜合整治以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，因此涉及范圍較廣，需要通過調(diào)研了解區(qū)域內(nèi)土地情況：例如有哪些土地需要整治、分別屬于什么類型、可能的整治方式是什么等等?？梢酝ㄟ^實地走訪、入戶發(fā)放調(diào)查表等形式展開前期調(diào)研工作。
（二）征求群眾意見
在《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）中明確指出“禁止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”，《自然資源部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好全域土地綜合整治試點有關(guān)準(zhǔn)備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號）也提出要“充分考慮基層訴求，廣泛聽取群眾意見”，因此征求群眾意見是項目謀劃階段必不可少的環(huán)節(jié)。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上再次征求區(qū)域內(nèi)群眾的意見，并與涉及拆遷的農(nóng)戶簽訂協(xié)議。
（三）編制或優(yōu)化相關(guān)規(guī)劃
《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）（以下簡稱《試點工作通知》）指出，全域土地綜合整治試點工作的展開要“以科學(xué)合理規(guī)劃為前提”，具體而言，包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃
根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細(xì)化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護作出的具體安排，側(cè)重實施性”?；趯?ldquo;實施性”的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃的編制上要注意找準(zhǔn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位，避免雷同；對于詳細(xì)規(guī)劃要注意明確發(fā)展的空間邊界，并基于此確定各項指標(biāo)；對于專項規(guī)劃要注意邊界清晰、項目明確。
2、村莊規(guī)劃
根據(jù)《試點工作通知》，編制村莊規(guī)劃的責(zé)任主體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在村莊規(guī)劃的內(nèi)容方面要注意以下幾個方面：一是要詳細(xì)具體，即“將整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實到具體地塊”；二是要注意耕地保護，即“確保整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量有提升、新增耕地面積不少于原有耕地面積的5%”；三是要控制建設(shè)用地，即“做到建設(shè)用地總量不增加”；四是要注意保護生態(tài)紅線，即“生態(tài)保護紅線不突破”。
考慮到土地整治項目的收益性問題，要在規(guī)劃階段做好統(tǒng)籌工作，將土地整治和經(jīng)營性項目進(jìn)行整體開發(fā)，把農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、生態(tài)保護、旅游開發(fā)等產(chǎn)業(yè)要素統(tǒng)籌起來，主動發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢，充分挖掘土地的復(fù)合價值。
（四）制定整治實施方案
《試點工作方案》要求省級資源主管部門牽頭制定具體的土地綜合整治實施方案。綜合來看，方案的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下幾個方面：
一是對整治區(qū)域基本情況的梳理及實施全域土地綜合整治可行性的分析，尤其是要梳理清楚土地利用現(xiàn)狀，如耕地和永久基本農(nóng)田的分布情況、村莊的布局情況、產(chǎn)業(yè)的布局情況、當(dāng)前在土地利用和發(fā)展上存在的問題等等，并在此基礎(chǔ)上從鄉(xiāng)村發(fā)展需求、土地整治潛力、項目融資能力等角度分析項目可行性。
二是制定土地整治工作的目標(biāo)，例如在耕地保護、村莊發(fā)展、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、人居環(huán)境改善、歷史文化保護、基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面預(yù)期想要達(dá)到的效果，目標(biāo)的設(shè)定要切實可行且便于量化統(tǒng)計及考核。
三是要明確實施內(nèi)容邊界及資金估算，具體在哪些地塊展開哪方面的整治工作、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)期限、是否涉及新增耕地、確定責(zé)任主管部門等，在項目的安排上注意要與鄉(xiāng)村規(guī)劃的銜接，涉及到調(diào)整永久基本農(nóng)田布局的要按照規(guī)定執(zhí)行。同時明確每個項目的計劃投資額度、資金來源，對于整治區(qū)域整體還要進(jìn)行資金平衡分析。
四是要做好進(jìn)度計劃安排，包括整體實施期限及計劃、重大工程的進(jìn)度計劃、資金安排計劃等等。
五是項目效益及風(fēng)險分析，對土地整治項目實施后可能形成的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益進(jìn)行分析，例如耕地的面積增加和質(zhì)量提升對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響、騰退建設(shè)用地對鄉(xiāng)村建設(shè)的影響等等。同時還要對項目實施可能遇到的風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測分析并提出對應(yīng)的解決措施。
六是項目驗收標(biāo)準(zhǔn)及程序，提前設(shè)定驗收標(biāo)準(zhǔn)有助于項目的實施推進(jìn)。
七是保障措施，一般而言包括組織、資金、監(jiān)管、制度等方面的保障。
二、準(zhǔn)備階段：資金籌集
準(zhǔn)備階段主要解決的是資金籌集問題，一般而言，全域土地綜合整治項目的資金來源包括政策性資金及社會資金。
（一）政策性資金
政策性資金是我國土地整治項目的主要資金來源，一般包括國家或地方政府每年收繳的新增建設(shè)用地有償使用費、非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地所繳納的耕地開墾費等，此外為支持鄉(xiāng)村振興等三農(nóng)工作，中央及地方也有其他一些政策性資金安排，整合各類涉農(nóng)資金發(fā)揮疊加效益是全域土地綜合整治項目在資金來源方面的首要選擇。例如山東省菏澤市定陶區(qū)的全域國土綜合整治項目工作實施方案提出要“將農(nóng)村土地綜合整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等39類涉農(nóng)、涉地資金整合集中使用”。
此外，地方政府還可以利于政府撥款和政策性貸款來設(shè)立公益性基金，運用基金方式支持土地整治項目。
（二）企業(yè)資金
創(chuàng)新投入機制吸引社會資金的投入是土地整治項目彌補資金缺口的關(guān)鍵，除了向政策性銀行貸款之外，還可以通過PPP模式引入社會資金。從政策支持角度來看，早在2008年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加強土地整理復(fù)墾開發(fā)工作的通知》中就提出要積極探索市場化運作模式、引導(dǎo)社會資本參與土地整理項目，此后在多個政策中也指出鼓勵政府和社會資本合作（PPP）模式參與土地整治。從實踐的角度來看，則需要明確項目的投資回報來吸引社會資金，可以有以下幾種方式：一是相關(guān)指標(biāo)的獲取或指標(biāo)收益成本返還，包括耕地占補平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等；二是政府出臺獎補措施；三是政府收購不能完全由項目實施單位參與交易的指標(biāo)。
（三）村民資金
村民作為全域土地綜合整治項目的受益者，在項目融資環(huán)節(jié)也具備一定的積極性，但需要通過政府來進(jìn)行調(diào)動及提高。一方面可通過和村民約定一個高于銀行存款利率的資金回報率來吸引村民資金，另一方面可以對參與融資的村民按投資比例進(jìn)行土地整治項目的效益分紅。
三、實施階段：資金投入與運轉(zhuǎn)
實施階段是土地綜合整治項目的具體推進(jìn)，涉及到資金的投入與運轉(zhuǎn)問題，通過對現(xiàn)有部分全域土地綜合整治案例的梳理，我們認(rèn)為重點要關(guān)注以下內(nèi)容。
（一）資金投入要點
由于涉農(nóng)資金種類較多，且來源于多個部門，因此容易造成重復(fù)投資、投資規(guī)模不足等問題，這就需要將涉農(nóng)資金進(jìn)行整合，在此基礎(chǔ)上加以利用，才能發(fā)揮出最大的效益。可以用基金形式投入，即整合涉農(nóng)資金設(shè)立專門的全域土地綜合整治基金，以此投入土地整治項目。
（二）資金投入及運轉(zhuǎn)的形式
通過對已有案例的梳理，我們認(rèn)為在全域土地綜合整治中資金投入與運轉(zhuǎn)的形式主要有以下幾種。
1、政府主導(dǎo)形成專項賬戶
有農(nóng)村土地綜合整治辦公室下設(shè)儲蓄資金辦公室，所有資金存入該辦公室形成專項賬戶，并建立各項資金的使用審批制度，已保障項目資金能夠?qū)？顚Ｓ茫Ｗo項目資金的安全與使用效率。同時由農(nóng)村土地綜合整治辦公室對整個過程進(jìn)行監(jiān)督及審查。
2、政府與農(nóng)戶聯(lián)合
由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府和土地部門共同向土地整治項目投入資金，同時由村民投工投勞參與土地整治項目，通過土地整治提高耕地質(zhì)量來為農(nóng)戶帶來收益。
3、政府與企業(yè)聯(lián)合
由當(dāng)?shù)卣c負(fù)責(zé)建設(shè)的城投公司共同組建負(fù)責(zé)項目實施的平臺公司，平臺公司作為全域土地綜合整治項目的實施主體，負(fù)責(zé)資金籌措及運營，以及項目全過程的實施與管控。具體的，可以根據(jù)項目中不同的業(yè)務(wù)板塊，由平臺公司與對應(yīng)的專業(yè)化公司成立各個項目公司，并由各個資金方和當(dāng)?shù)爻峭豆竟餐闪⒒鸸?，由基金公司向各個項目公司注入資金。
4、土地股份合作社
可鼓勵農(nóng)戶自主參與，引導(dǎo)全域土地綜合整治項目所涉及的農(nóng)戶在規(guī)定的條件和程序下組建土地股份合作社，或集體資產(chǎn)管理公司，由該村集體組織負(fù)責(zé)對項目資金的投入與運轉(zhuǎn)。
四、運營階段：資金收益返還
（一）項目盈利來源
全域土地綜合整治項目的運營在于整治后土地的利用，因此資金的收益返還也與土地整理后增值收益有關(guān)，主要可分為以下幾類，一是農(nóng)用地生產(chǎn)能力提高帶來的收益增值，二是在政策規(guī)范范圍內(nèi)對耕地占補平衡指標(biāo)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、工礦廢棄地復(fù)墾利用指標(biāo)等等的流轉(zhuǎn)收入；三是土地整治后相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展收益，通過增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自我造血能力達(dá)到產(chǎn)業(yè)振興的目的，這也是提高全域土地綜合整治項目資金收益返還的關(guān)鍵部分。
（二）項目收益保障
由于全域土地綜合整治項目盈利性較低，為了保障項目收益，一般還需要政府對相關(guān)流動指標(biāo)做出規(guī)范。例如山東省濟南市黃河鎮(zhèn)在“整鎮(zhèn)推進(jìn)”土地綜合整治項目中，就明確了濟南市關(guān)于對增減掛鉤指標(biāo)交易的保底價格，為30萬元/ 畝。
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